IV SA/Po 966/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-27	
Data wpływu	2019-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	III OSK 3002/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem części orzekającej o nieważności § 2 uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Dnia [...] lipca 2019 r. [...] (zwana dalej "Skarżącą" lub "Radą") podjęła uchwałę intencyjną nr [...] w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...] (zwaną dalej "uchwałą").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") stwierdził nieważność uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa – przepis § 1 lit. a oraz lit. b uchwały. W ocenie Wojewody ustawodawca precyzyjnie określił w aktach prawa powszechnie obowiązującego zasady funkcjonowania szkół podstawowych, to jest między innymi: określił strukturę organizacyjną szkoły podstawowej obejmującą oddziały I-VIII, zakreślił maksymalną liczbę uczniów oddziałów I-III szkoły podstawowej, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami (demograficzne i organizacyjne) umożliwił tworzenie szkół podstawowych filialnych obejmujących strukturę organizacyjną klasy I-III albo klasy IV-VIII. Zdaniem Wojewody, uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa w zakresie, w jakim ingeruje w przepisy dotyczące dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego obowiązującego od dnia [...] września 2019 r. W ocenie Wojewody, Rada nie miała kompetencji, aby podjąć uchwałę, w której zaleca się podjęcie działań mających zmierzać do tego, aby minimum uczniów w oddziałach klas I-VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenach wiejskich Gminy [...] wynosiła mniej niż 10, a w oddziałach klas I-VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenie miasta [...] wynosiła nie mniej niż 20, skoro obowiązujące przepisy prawa nie wskazują minimum uczniów w oddziale. Zakwestionowano także powierzenie wykonania uchwały przewodniczącemu Rady.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Nadto, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Skarżąca podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, podczas gdy wypowiedziała się w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym, a uchwała miała charakter nie władczy.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g.: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi: "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego." Przepis ten wskazuje, że Rada jest desygnowana na zasadach określonych w p.p.s.a. wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części nie odpowiada prawu. Sąd oddalił skargę w zakresie w jakim orzeczono o nieważności § 2 uchwały. Sąd podjął rozstrzygnięcie według następującej argumentacji.

Zgodnie z art. 6 u.s.g.: Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1). Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (ust. 2). Z kolei w świetle art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.: Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: edukacji publicznej. Z powołanych przepisów wynika zadanie publiczne gminy polegające na realizowaniu we własnym zakresie zadań dotyczących edukacji publicznej, pod warunkiem, że przepisy szczególne nie zastrzegają określonych kompetencji innym organom władzy publicznej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g.: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Przepis ten wyznacza ogólną zasadę (domniemanie właściwości gminy), zgodnie z którą ogranicza się działalność rady gminy, jeżeli przepis szczególny zastrzega realizację określonych spraw innym organom. Z kolei konstytucyjna zasada praworządności obliguje każdy organ władzy publicznej do podejmowania działań w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

Ogół działań rady gminy obejmuje między innymi stanowienie aktów prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g.: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. wprowadza jednak szerszą kategorię działań rady, które obejmują nie tylko stanowienie aktów prawa miejscowego. Należy wziąć pod uwagę także działania, o charakterze nie władczym, a więc takie, które nie nakładają na adresatów uchwał żadnych obowiązków, ani nie kształtują ich praw. Oznacza to, że działanie rady gminy, którego efektem nie jest akt prawa miejscowego nie ma charakteru normatywnego, a więc, jeżeli stanowi przejaw realizacji zadania publicznego, to w świetle art. 18 ust. 1 u.s.g. może być przedmiotem uchwały. "W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 18 ust. 1 u.s.g., którego błędna wykładnia była przedmiotem zarzutu, ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak słusznie podkreśla się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art 18 ust 1 u.s.d. zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten - zdaniem Sądu w obecnym składzie - upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 269/11, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Warto zwrócić uwagę na wprowadzenie do sformułowanie zawarte w § 1 uchwały: "W celu tworzenia optymalnych warunków do rozwoju dzieci z terenu Gminy [...] zaleca się podjąć działania mające na celu, aby:". Analiza tekstu prowadzi do wniosku, że Skarżąca jedynie zaleca nieokreślonym adresatom uchwały, aby podjąć działania, wskazując jedynie ich cel. Nie precyzuje rodzaju działań, ani nie nakłada żadnego obowiązku, którego niezrealizowanie spotka się z sankcją. Co więcej, adresat uchwały ma dowolność w zakresie kierowania się zaleceniami. Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela zdanie tut. Sądu wyrażonego w innej sprawie: "Stwierdzenia tam zawarte mają charakter wniosków, wytycznych lub sugestii (...) są to rekomendacje, a więc zalecenia i rady. Ze swej istoty nie wyznaczają one więc – w sensie normatywnym – zachowania oznaczonym adresatom, nie formułują nakazów albo zakazów podjęcia określonych działań, ani nie nakładają na nikogo obowiązków i nie przyznają nikomu praw" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1038/16, CBOSA). W powołanej sprawie, w której tut. Sąd rozstrzygał, przyjęto, że wskazane uwagi dotyczą potencjalnych trudności związanych z sytuacją oświatową w gminie, będącej stroną owego postępowania. Zalecenia mają tylko charakter zaradczy w celu przeciwdziałania zdiagnozowanym niekorzystnym zjawiskom. Zauważalna jest analogia pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą o sygn. akt II SA/Po 1038/16. Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie potencjalny i polityczny, a nie normatywny.

Zasadny jest zatem wniosek, że uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani inną formą prawną działania administracji publicznej o charakterze indywidualnym, którego skutki miałyby doniosłość normatywną i nakładały tym samym prawa lub obowiązki na adresatów uchwały, organów państwowych czy organu wykonawczego. "Brak było zatem podstaw do żądania, by uchwała musiała być oparta na nomie prawa materialnego, koniecznych dla działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego. (...) I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia" (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17, CBOSA). Z kolei w innym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "Właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, »we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy« (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań nie władczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem. Mianowicie, jeśli pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 716/09, CBOSA).

Odnosząc się do kwestii powierzenia wykonania uchwały przewodniczącemu Rady, Sąd stwierdza niezasadność zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 zd. 1 u.s.g.: "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady." Oznacza to, że przewodniczący nie może realizować żadnych innych zadań, nie może być adresatem obowiązków, gdyż przepis prawa wyraźnie wskazuje zakres jego obowiązków. Wśród nich nie ma wykonywania uchwał rady. "Trafnie natomiast podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną, że przewodniczący rady gminy nie jest organem wykonawczym, bowiem taka kompetencja nie przysługuje przewodniczącemy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2223/18, CBOSA). Biorąc pod uwagę, że uchwała ma charakter intencyjny, a więc nie kreuje nowych praw i obowiązków, zasadna jest konstatacja, że uchwała nie podlega wykonaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1038/16, CBOSA). W związku z tym, wskazanie przewodniczącego jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały jest sprzeczne z prawem, z tego względu Sąd uznaje stanowisko Wojewody za uzasadnione.

Rekapitulując, Sąd przyjmuje za własne stanowisko, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by umożliwić organowi nadzoru ingerencję w działania samorządu, które nie nakładają na nikogo żadnych obowiązków, ani nie kształtują żadnych praw (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 117/17, CBOSA). Z tego względu, rozstrzygnięcie nadzorcze nie może się ostać w całości. Zasadne jest jednak orzeczenie o nieważności uchwały w części dotyczącej jej § 2 – powierzającego wykonanie uchwały przewodniczącemu. Uchwała intencyjna nie podlega wykonaniu a przewodniczący rady, nie może być podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem części nie obejmującej stwierdzenia nieważności § 2 uchwały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku).

Uznając zarzut Skarżącej w zakresie powierzenia wykonania uchwały za niezasadny, a tym samym uznając zasadność stwierdzenia nieważności uchwały w części (§ 2 uchwały), Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł co stanowi opłatę za czynności radcy prawnego (pkt 3. sentencji wyroku).