Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół A w W. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół A w W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r., w zakresie punktów [...] od [...] do [...] w terminie 14 dni; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...], - ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

T. K. pismem z dnia [...] r., zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. , na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o informację na temat:

a) posiadanych przez dyrektora ZSP upoważnień (kopie dokumentów),

b) ilości osób zwolnionych i zatrudnionych w ZSP w latach [...], ze wskazaniem na jakie stanowiska oraz w przypadku umów cywilnoprawnych (dzieło, zlecenie) co było przedmiotem umowy,

c) wskazania sumy pieniędzy uzyskanej przez ZSP w latach [...] z wynajmu pomieszczeń, z podziałem na poszczególne lata, oraz podanie osób fizycznyh lub nazw osób prawnych, które korzystały z pomieszczeń ZSP,

d) wskazania sposobu wydatkowania sum pochodzących z wynajmu pomieszczeń,

e) przedstawienie wydatków powyżej 1000 zł w latach [...]ze wskazaniem trybu przeprowadzonego wyboru podmiotu, od którego zakupiono rzecz lub usługę, oraz podania przy każdej wysokości wydatku - nazwy podmiotu, któremu zapłacono za dostarczoną rzecz lub wykonana usługę ,

f) wskazania ilu uczniów w latach [...]nie uzyskało promocji do następnej klasy oraz ilu uczniów w tych latach nie zdało matury, z podziałem na poszczególne lata,

g) wskazania czy dyrektor ZSP ma zadaniowy czas pracy, czy wymiar godzinowy,

h) ile godzin w latach [...] dyrektor ZSP był nieobecny w pracy ze względu na pełnione funkcje publiczne,

i) ilu uczniów w latach [...] było laureatami olimpiad lub konkursów ogólnopolskich,

J) czy w latach [...] były przeprowadzane konkursy na stanowiska w szkole, jeżeli tak, to o wskazanie osób, które je wygrały,

k) przesłanie kopii wszystkich protokołów kontroli dokonanych w ZSP przez jednostki – podmioty zewnętrzne oraz korespondencji pokontrolnej (dotyczy lat [...]),

l) w jakiej kwocie i z jakiego tytułu (podstawy prawnej) oraz od kogo dyrektor ZSP otrzymywał dofinansowanie z funduszu socjalnego w latach [...].

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o przesłanie wskazanych informacji pocztą elektroniczną oraz pocztą na wskazany adres.

W piśmie z dnia [...]r. sygnowanym z upoważnienia Dyrektora Szkoły udzielono odpowiedzi w zakresie punktów a), b), g) wniosku poprzez przekazanie kopii pełnomocnictw, wskazanie, że wszystkie środki pochodzące z wynajmu przekazywane są do budżetu Starostwa Powiatowego zgodnie z uchwałą Rady Powiatu W. nr [...]z dnia [...]r. poz. 6 i 7, oraz że dyrektor ZSP ma zadaniowy czas pracy. W piśmie tym wskazano także, że pozostałe informacje wiążą się z potrzebą przetworzenia informacji publicznej polegającej na dokonaniu odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów. Takie zabiegi czynią je informacją przetworzona, którą zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, że wnioskodawca nie uzasadnił przesłanki interesu publicznego, odmówiono udzielenia informacji na pozostałe punkty wymienione we wniosku.

Pismem z dnia [...]r. T. K. złożył skargę na bezczynność organu Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w udzieleniu informacji publicznej. Wskazał, że nie udzielono mu odpowiedzi na szereg pytań, które według jego opinii nie należą do informacji przetworzonych, a ponadto sprawę załatwiono wbrew przepisom ustawy, bowiem ani nie wezwano go do wykazania interesu publicznego ani nie wydano decyzji. W związku z tym skarżący wniósł o zakreślenie przez Sąd 14-dniowego terminu na rozpatrzenie przez organ jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podniósł, iż w związku z przebywaniem na urlopie bezpłatnym, sprawę wniosku skarżącego załatwił poprzez udzielenie stosownej odpowiedzi Zastępca Dyrektora. Odnosząc się do zarzutów skargi zaprezentował stanowiskowo, że informacje, o udzielenie których T. K. wystąpił w punktach b,c,e,f,h,i,j,k,l wniosku mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Natomiast skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, dla uzyskania informacji o takim charakterze. Nadto podniesiono, że Dyrektor, ani Zastępca Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nie może wydać decyzji administracyjnej w takiej sprawie ponieważ przekracza to ich uprawnienia. W świetle uregulowań art. 5 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dyrektor szkoły nie ma bowiem przymiotu organu. Ponadto żaden z przepisów art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje, aby sąd administracyjny był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność dyrektora zespołu szkół. Powyższe zdaniem organu powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. W tym zakresie organ powołał się na postanowienia WSA w Krakowie z dnia 18.03.2010 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 91/09. Organ stwierdził, że sprawa została załatwiona prawidłowo pismem z dnia [...]r., w którym jasno i wyczerpująco zostało przedstawione stanowisko w przedmiotowej sprawie, oraz że pismo to zawiera wszystkie zasadnicze cechy decyzji administracyjnej. Podniesiono także, że skarżący nie wykazał interesu publicznego, jako podstawy do żądania informacji przetworzonej.

Pismem z dnia [...]r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, natomiast w piśmie z dnia [...]r. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimanazjalnych w W. w zakresie realizacji części wniosku skarżącego z dnia [...]r. złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".

Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Na wstępie zatem należy odnieść się do stanowiska Dyrektora który wnosił o odrzucenie skargi. Organ ten stwierdził bowiem, że skarga wniesiona została na bezczynność podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, stąd też jest ona niedopuszczalna. Wniosek taki uznać jednakże należy za nieuzasadniony.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację.

Przyjąć zatem należy, że ustawodawca chciał, aby katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej był niezamknięty. Z treści art. 4 wynika, iż każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udzielać informacji publicznej. Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. Jest to pojęcie szersze i samoistne. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W rozpatrywanej sprawie Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w W. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10 publik. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Uznając zatem skargę za dopuszczalną należało przejść do rozważań natury merytorycznej. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Dyrektora Zespołu Szkół w zakresie dostępu do informacji publicznej. Przyjdzie wskazać, że celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. W świetle powyższego należy stwierdzić, że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ ten był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej polegającej na nieudzielaniu mu informacji co do szeregu pytań zawartych we wniosku skierowanym do Dyrektora Szkoły oraz załatwieniu sprawy wbrew przepisom ustawy wobec braku wezwania go do wykazania interesu publicznego oraz nie wydania decyzji odmownej.

Materia informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym uregulowana w sposób klarowny. Jednakże z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów cytowanej ustawy z 6 września 2001 r. oraz orzecznictwa wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Art. 1 ust.1 przywołanej ustawy definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, precyzując jej zakres w art. 6. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art.3 ust. 1, art. 7 ust.1, art. 11 sposoby jego realizacji. Natomiast w przypadku ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej przetworzonej prawo do jej uzyskania zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ulega ograniczeniu przez wykazanie, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym, co wymaga podkreślenia, podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 488/10 Lex 674504, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 sygn. akt I OSK 1938/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Dodać także należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. Organ dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowany jest zatem rozpoznać go zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Zatem w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego /art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy)

Przy czym organ działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13).

Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Wracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że informacje, o udostępnienie których skarżący wystąpił we wniosku z dnia [...]r., mieszczą się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w zw. z art. 6 ustawy, dotyczą one bowiem działalności publicznej, organu sprawującego funkcje, sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, dokumentów urzędowych. Kwesta ta zresztą nie była w sprawie sporna.

Spór natomiast dotyczy sposobu załatwienia części wniosku skarżącego z dnia [...]r. Otóż w zakresie realizacji wniosku strony odnoszącego się do trzech punktów (a, d, g) wystosowane zostało do skarżącego pismo datowane na dzień [...]r., w którym organ udzielił mu informacji, co do wymienionych wyżej punktów. W piśmie tym organ wskazał również na negatywne załatwienie wniosku skarżącego w pozostałym zakresie. Tymczasem jak już podniesiono organ w formie zwykłego pisma może jedynie udzielić informacji publicznej bądź wskazać, że informacja ta nie jest w jego posiadaniu, albo że informacja, o udostępnienie której osoba wystąpiła, nie stanowi informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej bezwzględnie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), która powinna odpowiadać wymogom określonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 ustawy). Są to zatem dwa różne sposoby załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Jeżeli zatem organ uznał, że informacja objęta w części wniosku stanowi informację przetworzoną winien w pierwszej kolejności wezwać stronę o wykazanie szczególnego interesu publicznego w żądaniu udzielenia określonej informacji. Dopiero w zależności od reakcji wnioskodawcy na takie wezwanie powinien podjąć stosowne czynności, zaś odmowa udostępnienia takiej informacji powinna nastąpić w formie decyzji. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w spornym zakresie w formie zwykłego pisma. Forma ta była właściwa wyłącznie w zakresie informacji, której w tym piśmie skarżącemu udzielono. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że strona nie ma obowiązku domniemania formy decyzji z pisma, z którego taki charakter nie wynika. Zresztą organ sam nie traktował pisma jako decyzji, uznając, że nie jest uprawniony do wydania takiego aktu, w związku z czym nie nadał pismu cech decyzji, na co chociażby wskazuje brak pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

Odnosząc się natomiast w tym zakresie do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, co do braku podstaw do wydania przez Dyrektora Zespołu Szkół decyzji, należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, ma charakter szczególny i nakłada obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacjach w niej określonych, na każdy podmiot, który w myśl jej postanowień jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Tak więc również i na dyrektorze szkoły, który jak wynika z przedstawionych na wstępie rozważań jest takim podmiotem, ciąży obowiązek wydania decyzji jeśli odmawia on udostępnienia informacji publicznej - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustaw. Przepis ten stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępniania informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Od decyzji wówczas przysługuje środek zaskarżenia.

Końcowo należy także wskazać, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, publ. Lex 236545)

W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ w zakresie objętym punktami b), c), e), f), od h) do l) wniosku pozostawał w zwłoce, gdyż nie załatwił sprawy w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Sąd, nie przesądzając kwestii charakteru informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku w tym zakresie. Przy czym załatwienie wniosku może nastąpić, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienia się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego w zależności od podstawy dokonanej czynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, orzeczono po myśli art. 200 tej ustawy.