Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., skierowanym do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej, [...] Sp. z o. o. wniosła o udostępnienie kopii pism, wniosków oraz wszelkiej korespondencji właścicieli lub inwestorów, skierowanych do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] – przesłanych przed przyjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] lub po jej przyjęciu, zaznaczając jednocześnie, że nie chodzi jej o wnioski lub uwagi, o których mowa odpowiednio w art. 17 pkt 1 i pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka wskazała też, że ewentualnie wnosi o potwierdzenie, że takich wystąpień nie było lub miały tylko formę ustną. Podała też, że wnosi o udostępnienie ww. dokumentów w jak najszybszym terminie drogą mailową, podając stosowny adres mailowy i kontakt telefoniczny.

Pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wnioski, pisma i korespondencja właścicieli lub inwestorów nie mają charakteru informacji publicznej. Dokumenty pochodzące od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie, nie posiadają charakteru pism urzędowych i nie mogą być udostępnione.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o. o. zarzuciła Prezydentowi [...] bezczynność polegającą na naruszeniu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej we wskazanym terminie. Zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez arbitralne przyjęcie, iż zbiór dokumentów chociażby pochodzących od osób prywatnych, w zakresie, w jakim są one inspiracją do działań organów administracji, nie jest informacją publiczną. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. i o zasądzenie od Prezydenta [...] na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się w pierwszej kolejności do braku konieczności poprzedzania skargi w zakresie informacji publicznej środkami zaskarżenia, a następnie, wskazując na art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podając przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, uznała, że organ udzielając w sprawie zdawkowej informacji o arbitralnym charakterze nie odniósł się do istoty sprawy, naruszając w ten sposób nie tylko konstytucyjnie zagwarantowany dostęp do informacji publicznej, ale również zasadę prawdy obiektywnej. Skarżąca podkreśliła, że nie wnosiła o udostępnienie pism osób prywatnych dotyczących spraw prywatnych, a o udostępnienie pism i wniosków, wytworzonych przez osoby spoza sfery organu, jednakże dotyczących istotnej sfery zadań publicznych realizowanych przez Prezydenta [...] i bezpośrednio się do tych zadań odnoszących.

W odpowiedzi z dnia 12 marca 2012 r. organ wniósł o jej oddalenie i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Pismem z dnia 28 maja 2012 r., będącym repliką skarżącej na odpowiedź organu na skargę, [...] Sp. z o. o. wskazała, że nie chodzi jej o wnioski lub uwagi, o których mowa odpowiednio w art. 17 pkt 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła, że organ ani w piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r., ani w odpowiedzi na skargę nie zawarł informacji, czy wnioskowane przez nią we wniosku pisma były kierowane do organu czy też nie. Skarżąca wskazała również, że informacje, o które wnosiła obejmują swoim zakresem "inspirowanie" prac planistycznych. Podała też, że zrodziły się przypuszczenia, iż tego rodzaju inspiracje miały miejsce w ramach prac nad projektem planu, a to oznacza, że dotyczyły istotnej sfery zadań publicznych realizowanych przez Prezydenta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Prezydent [...] na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyznanym przez organ – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez skarżącą kopie pism, wniosków oraz wszelkiej korespondencji właścicieli lub inwestorów skierowanych do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...], przesłanych przed przyjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] lub po jego opracowaniu, w odniesieniu do nieruchomości objętych ww. projektem, w zakresie inspirowania prac planistycznych dotyczących tego obszaru nie stanowi informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2. wglądu do dokumentów urzędowych;

3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), czy też w wyroku z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10, czy też I OSK 385/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela.

Dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy.

Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Żądana przez skarżącą korespondencja nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił.

Podkreślić należy, że kopie pism, wniosków oraz wszelkiej korespondencji właścicieli lub inwestorów, skierowanych do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] – przesłanych przed przyjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] lub po jej przyjęciu nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Wnioski dotyczące projektu planu, do czasu ich rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy, nie wywierają żadnych skutków prawnych, ani żadnych innych w życiu publicznym. Nie można zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu.

Charakter informacji publicznej posiada natomiast zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu miejscowego (art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym). Informację dotyczącą wniosków wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może uzyskać każdy, zapoznając się z treścią zarządzenia. Niewątpliwie w tym przedmiocie dopuszczalny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania skarżącej pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej.

Mając powyższe na względzie, skoro Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).