Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta - powołując się na przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 – określanej dalej jako u.k.p.) - skierował A.P.S., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Prokurator Rejonowy wystąpił do organu I instancji pismem z dnia [...] listopada 2016 r. o skierowanie A.S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co stanowiło podstawę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), o czym zawiadomiono stronę.

Organ podkreślił, że A.S. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi - prawo jazdy kategorii A i B. W toku postępowania sądowego wskazany kierowca został poddany jednorazowemu badaniu psychiatryczno - psychologicznemu, na podstawie którego wydano w dniu [...] kwietnia 2016 r. opinię psychologiczną. Z opinii tej wynika, że rozpoznano u niego zaburzenia adaptacyjne lękowo - depresyjne. Badany przyznał, że przyjmuje leki przeciwdepresyjne, podjął leczenie psychiatryczne i jak wynika z przedłożonej dokumentacji leczy się regularnie.

Z uwagi na powyższe rozpoznanie biegłych oraz stosowanie przez A.S. leków antydepresyjnych, których przyjmowanie stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdami mechanicznymi, zachodzi uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które stanowią istotną przeszkodę uniemożliwiającą mu posiadanie statusu kierowcy. Powyższe - zdaniem organu - wskazuje, że A.S. może stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym z uwagi na stwierdzone u niego zaburzenia i przyjmowane leki, co stanowi o wyczerpaniu wszystkich przesłanek wymienionych w art.75 ust.1 pkt 5 u.k.p. Zachodzi bowiem podejrzenie, że stan zdrowia strony może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym innym uczestnikom ruchu. Zgodnie zaś z przywołanym przepisem na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - kieruje się wszystkie osoby, wobec których istnieją zastrzeżenia, co do stanu zdrowia. Nie jest przy tym wymagane uzyskanie przez organ pewności co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to jest bowiem przedmiotem badań lekarskich w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, lecz jedynie uprawdopodobnienie istnienia takich przesłanek.

Jednocześnie organ wskazał, że badaniu lekarskiemu należy poddać się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Orzeczenie z badania lekarskiego należy przedstawić staroście niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Ponadto organ zaznaczył, iż niepoddanie się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zatrzymania posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.

A.S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej pochopność, wobec nieuwzględnienia, że najbardziej intymne sprawy każdego człowieka, związane z jego przeżyciami, problemami, napięciami, stresem itp. zostały wyeksponowane publicznie przez Prokuratora Rejonowego w jego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu skierowania go na badania o stwierdzenie istnienia lub nieistnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podstawą formalną tego wniosku Prokurator uznał treść opinii psychiatryczno – psychologicznej wydanej na podstawie jednorazowego badania na potrzeby stwierdzenia, czy może stawić się w sądzie, z którą zapoznali się niemal wszyscy urzędnicy Starostwa. Tymczasem opinia ta stwierdza, że z uwagi na toczące się postępowanie rozpoznano u niego zaburzenia lękowo-depresyjne tzw. stres sytuacyjny. Jest bowiem oskarżonym w sprawie sądowej, co jest wystarczającym powodem, aby żyć w pewnej presji, mimo domniemania niewinności. Wyłącznie na tej podstawie uznano, że zachodzi podejrzenie, iż jego stan zdrowia może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym innym uczestnikom ruchu. Jednocześnie bardzo ogólnie podniesiono, że stosowane leki antydepresyjne stanowią przeciwwskazanie do kierowania pojazdami, podczas gdy lekarz prowadzący takich przeciwwskazań u skarżącego nie stwierdził. Zdaniem odwołującego przyjmując swoisty automatyzm za zasadny, to uznać należy, że każdy, kto leczy się u psychiatry, czy to z powodu pogrzebu, czy to rozwodu, czy to innej stresowej sytuacji życiowej, powinien być skierowywany na badania w celu stwierdzenia, czy może posiadać uprawnienia do kierowania pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania - powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium uznało, że podniesione w odwołaniu zarzuty są uzasadnione. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Zdaniem Kolegium z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być, zdaniem składu orzekającego, rozumiana i stosowana z uwzględnieniem przede wszystkim celu ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia lub istotnie ogranicza sprawne prowadzenie pojazdów i bezpieczne uczestniczenie w ruchu drogowym. Oznacza to, że uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których stanowi cytowany przepis, dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia strony, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Tymczasem w ocenie Kolegium zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji materiał dowodowy, w tym opinia sądowo-psychiatryczna z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana na potrzeby prowadzonego przez prokuratora postępowania karnego, zawierająca ocenę stanu zdrowia psychicznego strony sama w sobie nie daje podstaw do skierowania go na badania lekarskie na podstawie powołanego przepisu. W opinii tej stwierdzono, że nie jest on chory psychicznie ani upośledzony umysłowo. Rozpoznano zaburzenia adaptacyjne lękowo-depresyjne, uwarunkowane reaktywnie, toczącą się sprawą sądową oraz sytuacją osobistą. Przy tym stwierdzono w opinii, że obecne nasilenie objawów depresyjnych nie jest duże i objawy te nie upośledzają w istotny sposób codziennego funkcjonowania strony. Z opisu osobowości strony zawartej we wskazanej opinii nie wynika, by jej cechy, związane głównie z przeżytym stresem, powodowały zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zdaniem Kolegium skierowanie na badanie lekarskie nie może być dodatkową represją lub szykaną stosowaną wobec osoby poddanej badaniom sądowo - psychiatrycznym, zwłaszcza wówczas, gdy sprawa, w której badania takie przeprowadzono nie dotyczy przestępstwa związanego z naruszeniem bądź zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W konsekwencji Kolegium uznało za uprawniony zarzut odwołania dotyczący ogólnikowości uzasadnienia w zakresie, w jakim "traktuje ono o wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego, opinii sądowo-psychiatrycznej jako samoistnej i wystarczającej podstawie wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz wskazania na przyjmowanie leków antydepresyjnych przez stronę jako przeciwwskazania do kierowania pojazdami". W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył w ten sposób przepisy postępowania, w tym art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium uznało bowiem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji standardów określonych przez wskazane przepisy nie spełnia, ponieważ skarżącemu nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób organ I instancji ocenia istotną jak się zdaje okoliczność podawaną przez niego w wyjaśnieniach, że leków antydepresyjnych od kilku miesięcy nie przyjmuje, a jeśli nie przyjmuje, to jak to wpływa zdaniem organu I instancji na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ, istnieją konieczne do wyjaśnienia okoliczności istotne dla załatwienia sprawy, obejmujące odniesienie się przez organ pierwszej instancji do twierdzeń strony, że odwołujący aktualnie leków antydepresyjnych już nie przyjmuje, a przyjmowania leków zaprzestał przed kilkoma miesiącami oraz że kontynuowanie przez skarżącego leczenia u psychoterapeuty w związku z zaburzeniami adaptacyjnymi lękowo-depresyjnymi stanowi uzasadnione zastrzeżenie co do stanu zdrowia strony, o jakim mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Ponadto Kolegium wskazało, iż pod rozwagę należy wziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjęcie przez organ inicjatywy gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, przykładowo przez zobowiązanie strony do przedłożenia aktualnej dokumentacji, określającej stan zdrowia ze wzmianką o wpływie leków antydepresyjnych na stan zdrowia skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa, w tym:

1. art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nieuwzględnienie zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez prokuratora, a w konsekwencji orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że nie istnieją podstawy do skierowania A.S. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami;

2. art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99.1 pkt 2 lit. b) u.k.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do skierowania A.S. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podczas gdy analiza całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania prowadzi do winsoku przeciwnego;

3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż uzasadnienie decyzji Starosty Powiatowego nie spełnia standardów przewidzianych w przepisach prawa.

Ponadto Prokurator wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci ulotki leki Mirtor oraz wydruku klasyfikacji ICD-10.

Wskazując na zasady postępowania wyjaśniającego, wyznaczone przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 88 k.p.a. Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na co wskazuje treść uzasadnienia jego decyzji - wzięło pod uwagę jedynie opinię sądowo - psychiatryczną oraz zawarte w niej wnioski i na tej podstawie wydało rozstrzygnięcie. Tymczasem wniosek Prokuratora Rejonowego opierał się nie tylko na opinii sądowo - psychiatrycznej, ale również opinii psychologicznej i na załączonych sześciu zaświadczeniach lekarskich, z których wynika, że u A.S. rozpoznano choroby oznaczone symbolem F 32 i F 41. Organ II instancji pominął te dowody, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu, a zatem wydając decyzję bazował na niepełnym materiale dowodowym sprawy.

Dalej skarżący wskazał, że z przedstawionych zaświadczeń wynika, iż u A.S. zdiagnozowano chorobę F32 (epizod depresyjny) i F 41 (zaburzenia lękowe). Z opinii, na którą powołuje się Kolegium, wyraźnie wynika, iż A.S. podjął leczenie psychiatryczne w 2012 r., regularnie chodzi do psychiatry i zażywa lek o nazwie Mirtor 45 mg. Korzysta również z porad psychologa. Biegli rozpoznali u A.S. zaburzenia adaptacyjno - lękowo - depresyjne. Z opinii psychologicznej wynika, iż badany ujawniał obniżenie nastroju, spadek aktywności, a poprawę stanu psychicznej uzyskał dzięki leczeniu psychiatrycznemu. Faktem jest, iż w opinii biegli stwierdzili, iż nasilenie u badanego objawów depresyjnych w chwili badania nie jest duże i nie upośledzają one istotny sposób jego codziennego funkcjonowania, jednakże zbyt daleko idące jest, w tym przypadku, rozszerzanie wniosków opinii, wydanej na potrzeby postępowania karnego, na ocenę zdolności A.S. do kierowania pojazdami.

Tymczasem Prokurator kierując wniosek do Starostwa Powiatowego brał pod uwagę przede wszystkich fakt, iż A.S. od dłuższego czasu leczy się psychiatrycznie i zażywa leki upośledzające jego zdolności do kierowania pojazdami mechanicznymi. Nadto mając na względzie fakt, iż przez długi czas z tego powodu nie był w stanie stawić się w sądzie, tym bardziej zachodziło i nadal zachodzi uzasadnione zastrzeżenie co do jego stanu zdrowia jako kierowcy.

Skarżący nie podzielił stanowiska Kolegium, że złożenie pisemnych wyjaśnień przez A.S., w których podał on w dniu [...] grudnia 2016 r., iż leku psychotropowego nie zażywa, jest wystarczające do odstąpienia od kierowania wyżej wymienionego na badania lekarskie. Podawane przez stronę informacje są nieścisłe i budzą poważne wątpliwości co do ich prawdziwości. Z jednej strony wskazuje bowiem, że nie zażywa leku psychotropowego, a jednocześnie twierdzi, że stosowany przez niego lek, według wskazań lekarza, nie wpływa na zdolność kierowania pojazdami. Skierowanie na badania pozwoliłoby rozwiać powstałe w tym zakresie wątpliwości.

Prokurator podkreślił, iż decyzja o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie nie przesądza w żaden sposób o wyniku tych badań i została ukształtowana jako narzędzie do weryfikacji ujawnionych i istniejących zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby uprawnionej do kierowania pojazdami mechanicznymi. Do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest wymagane stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że stan zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami uniemożliwia jej kierowanie pojazdami, lecz istnienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom.

Zdaniem skarżącego decyzja wydana przez Starostę Powiatowego wydana została na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, który to materiał był wystarczający do jej podjęcia. Natomiast sugestie Kolegium, aby zobowiązać stronę do przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego wydają się być w tym stanie sprawy chybione. Wypowiedzieć się co do stanu zdrowia A.S. i wpływu zażywanych przez niego leków na zdolność kierowania przez niego pojazdami, powinien bezstronny lekarz (i psycholog) ze stosownymi uprawieniami w tym zakresie. On też jest uprawniony do tego aby wypowiadać się w zakresie ewentualnych cech kierowcy, które mogą powodować (bądź nie) zagrożenie w ruchu lądowym. Na pewno nie można w tej materii bazować na opinii wydawanej na potrzeby postępowania karnego.

Za nietrafiony uznał skarżacy także zarzut niewłaściwego uzasadnienia decyzji przez Starostę Powiatowego. Materiał jakim dysponował Starosta pozwolił na wydanie decyzji o określonej treści, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Zarzut podnoszony przez Kolegium jest zdaniem skarżacego tym bardziej dziwny, że organ ten sam nie dostosował się do treści art. 107 § 3 k.p.a. pomijając w postępowaniu odwoławczym część dowodów znajdujących się w aktach postępowania, w tym sześć zaświadczeń lekarskich.

Skarżący podkreślił, że w jego ocenie stwierdzone u A.S. zaburzenia, jak też zażywany przez niego lek może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną i ruchową. Powyższe ustalenia wypełniają określoną w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przesłankę skierowania strony na badania lekarskie. Rodzą one bowiem uzasadnione zastrzeżenia i wątpliwości co do zdolności prowadzenia przez stronę pojazdów silnikowych. Decyzja kierująca na badania lekarskie nie oznacza jednocześnie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż ma na celu jedynie skontrolowanie stanu zdrowia kierowcy. Tymczasem subiektywne odczucia A.S. oraz jego pisemne wyjaśnienia i do tego sprzeczne ze sobą, nie mogą być podstawą rozstrzygania sprawy na jego korzyść.

Skarżacy wskazał, że postępowanie administracyjne nie jest w żaden sposób powiązane z postępowaniem karnym, zaś podniesiona przez organ odwoławczy argumentacja jakoby Prokurator stosował formy nacisku na A.S. jako oskarżonego, poprzez wystosowanie wniosku, w następstwie którego skierowano go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jak też, iż badanie to mogłoby być dodatkową represją czy szykaną dla wyżej wymienionego, nie znajduje żadnego logicznego wytłumaczenia i nie zostało wyjaśnione przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W dniu 29 maja 2017 r. wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego, który poparł skargę w całości, modyfikując ją w części uzasadnienia dotyczącej podstawy prawnej poprzez wyeliminowanie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, jako nieobowiązujacej i doprecyzowując podstawę prawną żądania uchylenia zaskarżonej decyzji przez wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).

W uzasadnieniu pisma Prokurator Okręgowy wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpoznania organ był uprawniony do rozstrzygania o konieczności rozszerzenia ustaleń faktycznych przez organ I instancji co do stanu zdrowia A.S., uzasadniających zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Z treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. wynika, że na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kieruje się wszystkie osoby, wobec których istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Organ nie ma pewności co do ich istnienia, a jedynie uprawdopodobnienie istnienia takich przesłanek, dlatego jest to przedmiotem badań lekarskich w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. To nie przyjmowanie środków farmakologicznych przez A.S. uzasadnia zastrzeżenia co do ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, lecz stwierdzone w opinii biegłych sądowych, sporządzonej na potrzeby postępowania karnego - zaburzenia adaptacyjne lękowo - depresyjne.

Prokurator Okręgowy podkreślił, że organy nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, odwołując się w tym zaskresie do wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 roku, sygn. I OSK 156/11. Skierowanie na badanie ma właśnie na celu wyjaśnienie tych wątpliwości, czy stwierdzone w opinii psychiatrycznej zaburzenia adaptacyjne lękowo - depresyjne mogą mieć wpływ na zachowanie uczestnika w ruchu drogowym. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu, jak każdy inny środek dowodowy. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Decyzja Starosty Powiatowego o skierowaniu na badania lekarskie nie ogranicza w żadnym zakresie praw osoby badanej i nie powoduje ich utraty. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego badania może się więc okazać równie dobrze, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone, a zatem że nie istnieją żadne przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów. Celem badań jest jedynie weryfikacja powziętych przez organ wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione są zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016r. o skierowaniu A.S., posiadającego uprawnienie do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., stanowiący, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy, kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 540/16). Dokonując zatem oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. sąd I instancji nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 101/16). W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd nie był uprawniony do odnoszenia się do zarzutów zgłoszonych w pkt 2 skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W konsekwencji dla dokonania w powyższych granicach kontroli zaskarżonej decyzji nie była konieczne przeprowadzenie zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. zawnioskowanych w skardze dowodów. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., jest obowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione bowiem przepisy obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.).

Odstępstwem od powyższej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca, /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan,K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Nie można zatem przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15).

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej spraw należy podkreślić, iż zalecona przez Kolegium celowość podjęcia przez organ I instancji inicjatywy gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego przez zobowiązanie strony do przedłożenia aktualnej dokumentacji, określającej stan zdrowia skarżącego nie wykraczała poza dopuszczalne granice postępowania dowodowego, które mógł podjąć organ odwoławczy stosownie do art. 136 k.p.a., przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z art. 7, 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Aktywność dowodową, którą organ uznał za konieczną, obrazującą aktualny stan zdrowia skarżącego, sprowadzała się bowiem w istocie do uzyskania jednego dokumentu, którego obowiązek zresztą spoczywał na stronie. Dotyczył bowiem dokumentacji leczenia strony, objętej tajemnicą lekarską, a tym samym organ mógł opierać się na informacjach, których dysponentem była strona. Podkreślić należy, iż nawet na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego trafnie zwraca się uwagę, że w toku ustalania stanu faktycznego strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej. Obowiązek ten wprawdzie w żaden sposób nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznacza, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12), zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. W tym zakresie strona, której dotyczyło kontrolowane postępowanie zachowywała pasywną postawę i do tego jej twierdzenia były niekonsekwentne, co słusznie zauważył Prokurator w skardze. Przy czym – w ocenie Sądu - niewątpliwie celowe było uzupełnienie w tym zakresie postępowania dowodowego poprzez zobowiązanie skarżącego do przedstawienia aktualnej dokumentacji lekarskiej oraz pouczenie stosownie do art. 9 k.p.a. o konsekwencjach jej nie przedłożenia. Zaświadczenia oraz opinie, które zostały dołączone do wniosku Prokuratora pochodziły bowiem z okresu od października 2015 r. do maja 2016 r., a więc nie uwzględniały aktualnego stanu zdrowia skarżącego, ani na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy. Sąd wprawdzie podziela stanowisko Kolegium, iż uzasadnienie decyzji organ I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r., jednakże nie podziela już konsekwencji, jakie z tego uchybienia wywiódł organ odwoławczy. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie tego rodzaju uchybienie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., możliwie jest jego naprawienie poprzez sporządzenie uzasadnienia przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3285/14).

Wbrew natomiast zarzutom skargi bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie pozostawała okoliczność nieuwzględnienia przez organ odwoławczy załączonych do akt zaświadczeń lekarskich, czy opinii psychologicznej, gdyż potwierdzały jedynie okoliczności, które wynikały z opinii sądowo-psychiatrycznej.

Mając na uwadze powyższe naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym powyżej zakresie i wyda merytoryczną decyzję.