II SAB/Po 86/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-29	
Data wpływu	2024-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1, art. 4, art.13, art.  14,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, art. 200, art. 119 pkt 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związku Zawodowego [...] na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 maja 2023 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego [...] w S. (dalej w skrócie jako MOZZ ) pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. (dalej: Dyrektor) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej u.d.i.i.p.).

Skarżąca wniosła o (1) zobowiązanie Dyrektora do załatwienia wniosku z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, (2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 11 maja 2023 r. skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii protokołu nr [...] z zebrania Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...] [...] w K. z dnia 19 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o przesłanie wnioskowanej informacji na wskazany przez nią adres.

Następnie w dniu 23 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła do Dyrektora ponaglenie w związku z nieudostępnieniem żądanej informacji publicznej.

Mimo wniesienia ponaglenia Dyrektor nie odpowiedział na wniosek skarżącej, tj. ani nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżąca wyjaśniła, że domagała się udostępnienia protokołu nr [...] Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...] [...] w K. z dnia 19 kwietnia 2023 r., a więc organu kolegialnego szkoły w zakresie realizacji jej statutowych działań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądany dokument związany jest z działalnością tego organu realizującego zadania szkoły publicznej. Wobec tego protokoły z posiedzeń ww. organu wraz z uchwałami i innymi załącznikami, o ile nie są to dokumenty prywatne (wnioski w sprawach indywidualnych uczniów) stanowią przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności publicznej szkoły i jako takie winny być udostępnione na żądanie. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt SAB/Lu 83/15; wyro WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/G1 46/16 ).

Zdaniem strony skarżącej Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w K. pozostaje bezczynny udostępnieniu protokołów, które stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę z dnia 19 czerwca 2024 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w K. przyznał, że doszło do znacznej zwłoki w dostarczeniu wnioskowanego przez skarżącą protokołu nr [...] z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 19 kwietnia 2023 r. Nie wynikało to jednak ze złej woli Dyrektora, lecz z nadmiaru innych obowiązków i zadań, jakie miał i ma do wykonania z uwagi na specyfikę pracy w szkole specjalnej. Z uwagi na natłok spraw niecierpiących zwłoki odpowiedź na wniosek skarżącej została odroczona w czasie. Dodatkowo komplikowała całą sprawę zawiłość przepisów prawnych, w tym przypadku dotycząca ochrony danych osobowych. Protokół, o który wnioskowała Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego [...] jest dość obszerny i wymagał wnikliwego przeanalizowania pod kątem anonimizacji.

W replice z dnia 5 lipca 2024 r. na odpowiedź na skargę skarżący podał, że nie podziela argumentów organu mających na celu usprawiedliwić stan bezczynności, ponadto skarżący nadal nie otrzymał wnioskowanego protokołu.

W odpowiedzi z dnia 18 listopada 2024 r. – na zarządzenie Sądu z dnia 13 września 2024 r. – Dyrektor wskazał, że udostępnił stronie skarżącej żądaną informację publiczną. Do pisma dołączono kopię udostępnionej informacji (zanonimizowaną kopię protokołu nr [...] z zebrania Rady Pedagogicznej w dniu 19 kwietnia 2023 r., bez załączników protokołu), kserokopię księgi nadawczej oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondecji przez skarżącego z daty 12 listopada 2024 r. (k. [...]-[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Przystępując do oceny zasadności skargi należy wskazać, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżący Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego [...] w S. domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; w tekście jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w K. - będącej publiczną jednostką oświatową - jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 4 - na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu.

Skarżący domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii protokołu nr [...] z zebrania Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...] [...] w K. z dnia 19 kwietnia 2023 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych szkoły publicznej są danymi publicznymi, które podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych zaliczyć należy bowiem do dokumentów urzędowych, gdyż zawierają informacje o sprawach publicznych, którymi zajmuje się szkoła lub które jej dotyczą. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 dalej: "u.p.o."), rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Zgodnie z art. 73 ust. 2 u.p.o. rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zebrania są protokołowane. Natomiast protokoły z posiedzenia tego organu zawierają informacje co do przebiegu i rozstrzygnięć określonych spraw publicznych. Odnoszą się do szeroko rozumianej działalności dydaktycznej szkoły w zakresie realizacji zadań publicznych - edukacji. Są to też dane o samym podmiocie wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.). Ogólnie rzecz ujmując, dotyczą funkcjonowania i organizacji placówki oświatowej, a więc stanowią źródło informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt. I OSK 2291/11 czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 40/21, CBOSA).

Należy przy tym zauważyć, że chociaż protokół rady pedagogicznej jest źródłem informacji publicznej, to nie można wykluczyć, że ze względu na treść art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p. może okazać się konieczne dokonanie anonimizacji informacji wynikających z protokołu rady albo nawet wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w określonym zakresie. Zaznaczyć również należy, że art. 73 ust. 3 u.p.o. wskazuje na obowiązek ochrony prawa do prywatności określonych osób, których dotyczą sprawy będące przedmiotem obrad rady (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z tym przepisem osoby biorące udział w zebraniu rady pedagogicznej są obowiązane do nieujawniania spraw poruszanych na zebraniu rady pedagogicznej, które mogą naruszać dobra osobiste uczniów lub ich rodziców, a także nauczycieli i innych pracowników szkoły lub placówki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13.10.2020 r., II SAB/Rz 59/20, CBOSA).

Wobec tego należy stwierdzić, że objęty wnioskiem skarżącego protokół z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr [...], Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...] [...] w K. stanowił informację publiczną, podlegającą co do zasady udostępnieniu (po ewentualnej anonimizacji) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, albo nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bądź dana informacja nie jest informacją publiczną, bądź podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

W rozpoznawanej wniosek skarżącego o udzielenia informacji publicznej z dnia 11 maja 2023 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w K. odebrał w dniu 17 maja 2023 r., co potwierdził w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2024 r. (k. [...]) oraz co wynika z kserokopii księgi pocztowej Szkoły (k.[...]). Termin do udostępnienia informacji (14 dni od daty wpływu wniosku) upłynął zatem 31 maja 2023 r. W ustawowym terminie Dyrektor nie udzielił skarżącemu żądanej informacji ani nie podjął żadnych innych działań przewidzianych ustawą, w konsekwencji popadł w stan bezczynności. Stan ten trwał także w dacie wniesienia skargi do Sądu.

Dopiero po wniesieniu skargi do sądu Dyrektor przesłał skarżącemu zanonimizowaną kopię protokołu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr [...], o czym poinformował Sąd przy piśmie z dnia 18 listopada 2024 r. (k.[...]). Z kserokopii księgi pocztowej Szkoły oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondecji przez skarżącego wynika przy tym, iż protokół został wysłany do strony skarżącej w dniu 7 listopada 2024 r. i odebrany w dniu 12 listopada 2024 r.

Niewątpliwie więc Dyrektor znacząco, gdyż aż o 18 miesięcy, przekroczył termin udostępnienia informacji publicznej.

Dysponując przesłanymi przez Dyrektora aktami administracyjnymi sprawy Sąd zauważa, że przedmiotowy protokół z zebrania Rady Pedagogicznej zawierał również pięć załączników, stanowiących jego integralną część. Tymczasem z pisma Dyrektora z dnia 18 listopada 2024 r. wynika, że skarżącemu udostępniono sam protokół, bez załączników. Z tego względu Sąd stwierdza, że Dyrektor nie udostępnił pełnej informacji publicznej, o którą skarżący się ubiegał – w konsekwencji nadal pozostaje on w stanie bezczynności.

Z tego względu konieczne było zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 11 maja 2023 r. - w terminie 14 dni od doręczenia Dyrektorowi wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

W pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym, że Dyrektor dopuścił się bezczynności.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w K. udostępnił skarżącemu niepełną informację publiczną dopiero po wniesieniu skargi, a przede wszystkim po upływie aż 18 miesięcy od daty otrzymania wniosku. Taki stan świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez Dyrektora, tym bardziej, że wniosek skarżącego nie był skomplikowany i dotyczył wyłącznie jednego dokumentu. Dyrektor w odpowiedzi na skargę nie przywołał takich okoliczności, które usprawiedliwiłyby tak znaczną zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącego. Z tego względu Sąd w pkt III sentencji wyroku orzekł, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł i orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).