III SA/Kr 19/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-10	
Data wpływu	2014-01-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Jakubiec
Hanna Knysiak-Sudyka	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną opinię	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 148, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1 par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; Art. 89 ust. 1, art. 98 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; Art. 31 , art. 62 ust. 5b; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; Art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Kamienica na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 listopada 2013 r. nr SEPZ-I.542.3.2013.KB w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu w Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014r.

W dniu 4 września 2013r. Rada Gminy Kamienica podjęła uchwałę intencyjną Nr XXVIII/203/13 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5 oraz art. 62 ust. 1, 3 i 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 stycznia 2014r. zamierza się utworzyć Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu, w skład którego będą wchodzić Szkoła Podstawowa w Zalesiu oraz Gimnazjum w Zalesiu. W §2 uchwały wskazano, że Projekt Aktu Założycielskiego Zespołu stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, z §4 natomiast, że Zespołowi zostanie nadany Statut stanowiący Załącznik nr 2 do uchwały. W §3 Wójt Gminy Kamienica został zobowiązany do przedłożenia Aktu Założycielskiego Radom Pedagogicznym w celu wyrażenia przez nie opinii oraz wystąpienia do Małopolskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia Zespołu.

Pismem z dnia 15 października 2013r. Wójt Gminy Kamienica zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu. Do wniosku załączył uzasadnienie, pozytywne opinie rad pedagogicznych oraz opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy Kamienica z dnia 4 września 2013r. W uzasadnieniu opisany został stan obecny funkcjonowania placówek oraz powołano argumenty za utworzeniem zespołu.

W piśmie z dnia 7 listopada 2013r. Nr SEPZ-I.542.3.2013.KB Małopolski Kurator Oświaty poinformował Wójta Gminy Kamienica, iż negatywnie opiniuje zamiar połączenia Szkoły Podstawowej w Zalesiu i Gimnazjum w Zalesiu. Swoją opinię Kurator oparł na treści art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie Małopolskiego Kuratora Oświaty, planowane połączenie w/w szkół w Zespół Szkół nie niesie ze sobą rozwiązań organizacyjnych oddziałujących na poprawę warunków realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych szkoły. Ponadto Kurator wskazał, że zaproponowane rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji. Argumenty wskazane w uzasadnieniu wniosku o charakterze organizacyjno-ekonomicznym, mają na celu głównie ograniczenie ponoszonych przez organ prowadzący kosztów funkcjonowania obu szkół, nie przewidują natomiast przeznaczenia zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. Odwołując się do treści rozporządzenia MEN z dnia 27 sierpnia 2012r. Kurator wskazał, że nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Kontynuacja nauki na III i IV etapie edukacyjnym tworzy programowo spójną całość. Natomiast łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, a przez to wzmacnianie związków pomiędzy wymienionymi typami szkół, tę spójność rozbija, co nie sprzyja realizacji podstawy programowej.

Pismem z dnia 6 grudnia 2013r. Gmina Kamienica wniosła skargę na powyższą opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 listopada 2013r. Nr SRPZ-I.542.3.2013.KB, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej opinii strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 62 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty jest nieuzasadnione i nosi znamiona dowolności, albowiem nie wyjaśniono dlaczego argumenty za połączeniem mają mniejsze znaczenie niż przesłanki negatywne. Skarżąca Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem Kuratora, że utworzenie zespołu nie niesie za sobą rozwiązań organizacyjnych oddziałujących na poprawę warunków realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Strona skarżąca uważa, że Kurator nie przeprowadził wnikliwej analizy powoływanych we wniosku argumentów przemawiających za potrzebą utworzenia Zespołu, a skorzystał jedynie z przysługującego mu prawa do wydania opinii. Ponadto zarzuciła, że Kurator nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim nie dostrzegł korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli z faktu utworzenia Zespołu. Utworzenie Zespołu pozwoli bowiem na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Poza tym Zespół daje możliwości zatrudnienia nauczyciela na podstawie jednej umowy o pracę oraz pozwoli efektywnie kształtować długofalową politykę kadrową. Strona skarżąca uważa, iż wydając zaskarżoną opinię Małopolski Kurator Oświaty powinien był dokonać oceny merytorycznej na podstawie szczegółowej analizy dokumentów oraz uwzględnić przesłanki takie jak warunki organizacyjno – finansowe, potrzeby edukacyjne uczniów, warunki kadrowe, czego jednak nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Kurator wyjaśnił, iż opiniując zamiar utworzenia Zespołu Szkół ocenił wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia Kuratora Oświaty była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Kurator uważa, iż założone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Kurator wskazał, iż zarówno w szkołach podstawowych, jak i gimnazjach, począwszy od roku 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator ma obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Zdaniem Kuratora, prezentowane przez Gminę Kamienica argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogą być decydujące dla oceny wniosku. Zaskarżona opinia została bowiem wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonego przepisami ustawy o systemie oświaty, ze wskazaniem przyczyn negatywnej oceny połączenia Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. Tym samym zdaniem Kuratora, nie sposób postawić tej opinii zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty a mające przemawiać za celowością opiniowanego połączenia szkół aspekty środowiskowy, dydaktyczny, opiekuńczy i wychowawczy nie zostały przez Wójta Gminy Kamienica poparte żadnymi konkretami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę Kamienica na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 listopada 2013r. Nr SEPZ-I.542.3.2013.KB w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zalesiu. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą prawną wydania przez Małopolskiego Kuratora Oświaty przedmiotowej opinii stał się art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska o którym mowa w art. 89 u.s.g. w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty).

Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię Kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną opinię należy stwierdzić, że nie spełnia ona wskazanych powyżej wymogów. Argumentacja Małopolskiego Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została ona wydana.

W uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator odwołał się do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wprawdzie rzeczywiście zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999r., niemniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty.

Należy zatem ocenić, że argumenty powoływane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Małopolski Kurator Oświaty nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Odniesienie się Kuratora do stanu faktycznego niniejszej sprawy jest bardzo ogólne, ogranicza się do

stwierdzenia, że argumenty wskazane w uzasadnieniu wniosku o charakterze organizacyjno-ekonomicznym, mają na celu głównie ograniczenie ponoszonych przez organ prowadzący kosztów funkcjonowania obu szkół, nie przewidują natomiast przeznaczenia zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. Pomimo zatem, że we wniosku Gmina Kamienica zawarła szerokie uzasadnienie i wskazała wiele argumentów o różnorodnym charakterze, uzasadniających jej zdaniem utworzenie Zespołu Szkół, Kurator się do tych argumentów nie odniósł.

Wbrew twierdzeniom Małopolskiego Kuratora Oświaty, powoływane przez stronę skarżąca argumenty nie miały charakteru wyłącznie ekonomicznego. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Kamienica wskazał m.in. argumenty dotyczące zarządzania, wynikające z tego, że obie placówki znajdują się w jednym budynku (pkt 1 uzasadnienia projektowanych zmian). Powołano się także na argumenty dotyczące efektywniejszego wykorzystania potencjału nauczycieli i pracowników niepedagogicznych oraz bazy tych placówek w celu zapewnienia lepszej jakości pracy (pkt 2). Wskazano również na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych (pkt 3) oraz efektywniejsze wykorzystanie kwalifikacji kadry pedagogicznej i wykluczenia zawierania dodatkowych umów przez niektórych nauczycieli, którzy do tej pory nie byli całkowicie związani z daną szkołą, co niekorzystnie wpływało na wyniki nauczania (pkt 4). Odwołano się także do możliwości organizowania doraźnych zastępstw przez nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami, co nie powoduje przerw w realizacji podstaw programowych, ułatwienie kształtowania długofalowej polityki kadrowej, przez co nie jest bez znaczenia dla wyników pracy dydaktyczno-wychowawczej w szkołach (pkt 4). Powołano się również na ułatwienie prowadzenia polityki kadrowej pracowników obsługi administracyjnej (pkt 5), zwiększenie poczucia jedności i większej odpowiedzialności za uczniów (pkt 6) oraz umożliwienie równego dostępu do szkolnej biblioteki, czytelni, pracowni komputerowych, stołówki, sali gimnastycznej i boisk szkolnych (pkt 7).

Do tych argumentów organ w ogóle się nie ustosunkował. Nie odniósł się do argumentów merytorycznych powoływanych przez wnioskodawcę, a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej, która byłaby zatrudniona w zespole szkół oraz sposobu korzystania z zaplecza technicznego. Nie uzasadnił również poglądu, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego Zespołu. Nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w Zalesiu i Gimnazjum w Zalesiu jest jego zdaniem niedopuszczalne.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w pkt I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt II sentencji.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.