Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...].

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] odmawiającą A.P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień 2020 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

16 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r.

Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Do 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za kwiecień 2020 r. W związku z powyższym skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.P. wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień 2020 r.

Skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła deklaracji rozliczeniowych za miesiące kwiecień i maj 2020 r. z uwagi na "zamieszanie COVID-19, składaniem wniosków RDZ, RSP-D i chorobą dziecka".

Decyzją z [..] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy decyzję własną z [...] wskazał, że w kwietniu 2020 r. skarżąca pobierała zasiłek opiekuńczy. W związku z tym skarżąca powinna zadeklarować niższą podstawę wymiaru składek. Kolejna deklaracja za maj 2020 r. powinna być złożona przez skarżącą z wykazaną pełną podstawą wymiaru składek. Z uwagi na pobierany przez część miesiąca kwietnia 2020 r. zasiłek opiekuńczy skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Do 30 czerwca 2020 r. nie przesłała deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Prawidłowy dokument rozliczeniowy za kwiecień 2020 r. skarżąca złożyła 3 sierpnia 2020 r., tj. po 30 czerwca 2020 r. W ocenie organu administracji w związku z powyższym skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.P. zarzuciła naruszenie:

- art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", przez jego niezastosowanie, skutkujące odmową zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek,

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej i zastosowanie sankcji nieproporcjonalnej do wagi uchybienia,

- art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o konsekwencjach braku złożenia deklaracji rozliczeniowych,

- art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez brak pouczenia w zaskarżonej decyzji o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za maj i kwiecień 2020 r. i wyjaśniła, że uchybienie terminowi do złożenia deklaracji nastąpiło bez jej winy, a było spowodowane "zamieszaniem i ciągłymi zmianami przepisów prawa na skutek epidemii COVID-19".

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stan zagrożenia epidemicznego, bardzo skomplikowane i niezrozumiałe dla przeciętnego obywatela przepisy "tarczy antykryzysowej", a także choroba dziecka spowodowały, że nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Zrobiła to dopiero 3 sierpnia 2020 r. po informacji telefonicznej pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem skarżącej nie doszło do naruszenia obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. skoro zgodnie z 48 u.s.u.s., jeżeli płatnik nie złoży w terminie deklaracji rozliczeniowej, nie będąc z tego obowiązku zwolniony, Zakład dokonuje wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej, bez uwzględnienia wypłaconych zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, zawiadamiając o tym płatnika. Jeżeli po wymierzeniu składek z urzędu płatnik składek złoży deklarację rozliczeniową, Zakład koryguje wymiar składek do wysokości wynikającej ze złożonej deklaracji rozliczeniowej, z uwzględnieniem wskazanych w deklaracji zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych. Tym samym wobec braku aktualnej deklaracji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien przyjąć dane zawarte w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Takie postępowanie jest zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. W art. 48 u.s.u.s. przewidziano rozwiązanie na wypadek niewywiązania się przez płatnika składek z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji w celu ochrony interesów ubezpieczonych Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien dokonać z urzędu wymiaru składek należnych od płatnika w wysokości, jaką płatnik określił w ostatniej złożonej deklaracji rozliczeniowej. Regulacja ta dotyczy zarówno sytuacji, w której płatnik składek nie złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jakichkolwiek dokumentów rozliczeniowych (mimo obowiązku wynikającego z mocy prawa), jak również wtedy, gdy płatnik wprawdzie złożył niektóre dokumenty (np. imienne raporty miesięczne), lecz nie przekazał deklaracji rozliczeniowej. Mimo to organ administracji nie zastosował powyższej regulacji. Wobec skarżącej zastosował sankcję nieproporcjonalną do wagi uchybienia. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wypacza ideę tarczy antykryzysowej, której celem była pomoc małym przedsiębiorcom. Całkowity zakaz prowadzenia działalności w branży fryzjerskiej spowodował utratę przez skarżącą jedynego źródła przychodów. Skarżąca skoncentrowała się na zapewnieniu środków do życia swojej rodzinie, a zwłaszcza dziecku, które w tym czasie było chore. Skarżąca jako mikroprzedsiębiorca przez 20 lat sumiennie odprowadza składki na ubezpieczenia społeczne. Zawsze składała wymagane przepisami deklaracje. Wielokrotnie pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych "dzwonili" do skarżącej informując i przypominając o konieczności złożenia stosownych deklaracji i zgłoszeń. Niestety taka informacja nie dotarła do skarżącej w zaistniałej sytuacji. Skarżąca z uwagi na ograniczone dochody nie korzystała z usług profesjonalnego biura księgowego i nie miała świadomości obowiązku złożenia deklaracji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien o wprowadzonym w nagłym trybie obowiązku przypomnieć płatnikowi, czego jednak w odniesieniu do skarżącej nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 27 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 907/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał się za niewłaściwy miejscowo i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako właściwemu miejscowo do jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 88/21 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W piśmie wniesionym 28 lutego 2022 r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła także o nieobciążanie jej kosztami postępowania w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt III SA/Łd 34/22.

Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem sprawy o sygn. akt III SA/Łd 34/22 jest decyzja dotycząca maja 2022 r., którą z nieznanych jej przyczyn Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił. Niezłożenie przez nią wymaganych dokumentów w terminie wynikało z braku wiedzy o takim obowiązku. Przed wydaniem decyzji odmownej organ administracji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Nie wyjaśnił przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Gdyby organ administracji pouczył skarżącą o powyższym obowiązku przed 30 czerwca 2020 r., wówczas miałaby możliwość przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i w razie konieczności przedstawić wymaganą dokumentację. Naruszenie przez organ art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło uzyskanie wiedzy o tym, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 stycznia 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca pomimo wezwania nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżąca oraz pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 24 lutego 2022 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia k. 54, zwrotne potwierdzenie odbioru k. 60). Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej skorzystała skarżąca wnosząc 28 lutego 2022 r. pismo uzupełniające argumentację przedstawioną w skardze.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 23 lipca 2020 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy 16 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Skarżąca oświadczyła, że w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania składek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności w wysokości 3 002 zł. Podała jako klasę działalności, w związku z którą ubiega się o pomoc, PKD 93.02.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi natomiast, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Przepis art. 48 ust. 1 u.s.u.s. z kolei stanowi, że jeżeli płatnik składek nie złoży w terminie deklaracji rozliczeniowej, nie będąc z tego obowiązku zwolniony, Zakład dokonuje wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej, bez uwzględnienia wypłaconych zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, zawiadamiając o tym płatnika. Jeżeli po wymierzeniu składek z urzędu płatnik składek złoży deklarację rozliczeniową, Zakład koryguje wymiar składek do wysokości wynikającej ze złożonej deklaracji rozliczeniowej, z uwzględnieniem wykazanych w deklaracji zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (art. 48 ust. 2 u.s.u.s.).

Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

W sprawie winny zatem znaleźć zastosowanie także art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zdanie 2 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, w tym również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2021 r., III SA/Po 145/21). Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi więc dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji oraz zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów, a wydanie decyzji odmownej było co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę zarówno zgromadzony w sprawie, a znajdujący odzwierciedlenie w przekazanych do sądu aktach materiał dowodowy, jak i przedstawioną w uzasadnieniach wydanych decyzji argumentację, sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości twierdzeń organu administracji, jakoby skarżącą obciążał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r.

Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] są bardzo lakoniczne i nie zawierają wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu decyzji z [...] organ administracji stwierdził wyłącznie, że do 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za kwiecień 2020 r. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego skarżąca miał obciążać taki obowiązek i nie wskazał żadnych przepisów prawa, z których miałby wynikać. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast ogólnie, że z uwagi na pobierany przez część miesiąca kwietnia 2020 r. zasiłek opiekuńczy skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Powinna była zadeklarować niższą podstawę wymiary składek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał jednak żadnych bardziej szczegółowych informacji oraz podstawy prawnej takiego obowiązku. Akta sprawy nie zawierają natomiast dokumentów potwierdzających, że na skarżącej ciążył taki obowiązek. Przedstawione przez organ administracji akta są niekompletne, wskutek czego nie sposób zbadać, czy prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Dodać w tym miejscu należy, że prawomocnym postanowieniem z 9 lutego 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 34/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020. Wobec wydania 27 października 2020 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji, którą uchylono decyzję z [...] i zwolniono skarżącą z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., skarżąca cofnęła skargę w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 34/22. Z tego względu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu administracji, że na skarżącej ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. uznać więc tym bardziej należy za niedostatecznie uzasadnione.

W ocenie sądu nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek, zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za dany okres nie jest możliwe ustalenie zwolnienia z płacenia składek. Stąd też w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym konieczne było podjęcie przez organ administracji właściwego działania mającego na celu ustalenie jaka jest w tym wypadku podstawa wymiaru składek, skoro został przez skarżącą złożony wniosek o zwolnienie z obowiązku ich płacenia. Nie przesądzając na obecnym etapie tych kwestii podkreślić trzeba, że nie jest rolą sądu, kontrolującego legalność wydanych decyzji, rekonstrukcja procesu decyzyjnego organu, tym bardziej, że na rekonstrukcję taką nie pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Stosownie do art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, jakie przekazane zostały przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przeprowadza własnego postępowania wyjaśniającego, a uwzględniając postępowanie wyjaśniające organu i dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne, ogranicza się do oceny zgodności z prawem tak podjętych działań organu.

Zdaniem sądu organ administracji nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Podkreślić należy, że organ administracji nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21; wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

Poza tym w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd bierze pod uwagę to, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przypadło na okres trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491, ze zm.), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, sąd uznał jednak, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania – skarżącej. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza 1 wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95). Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1686/20; 7 października 2021 r., I GSK 471/21, I GSK 498/21 oraz I GSK 499/21; z 14 października 2021 r., I GSK 412/21). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 790/18). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06).

W ocenie sądu wymogom wynikającym z art. 9 k.p.a. organ administracji rozpoznający wniosek skarżącej nie sprostał. W następstwie złożenia wniosku 16 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ administracji powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ administracji powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc jeżeli rzeczywiście brakowało jakiś dokumentów, konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (16 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tak długiego okresu czasu, organ administracji nie udzielił skarżącej przed 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku. Nie poinformował skarżącej o konieczności złożenia brakujących dokumentów (deklaracji) przed 30 czerwca 2020 r. Decyzję odmowną wydał dopiero 23 lipca 2020 r., a więc po ponad trzech miesiącach od złożenia wniosku. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem administracji skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Nie miała innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ administracji nie poinformował skarżącej nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia jej takiej informacji. Nie wezwał skarżącej do złożenia brakujących, w jego ocenie, dokumentów. Nie czuwał, aby skarżąca nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. Jest to o tyle istotne, że gdyby organ właściwie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków, to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć brakujące dokumenty (deklarację). Organ administracji powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do organu administracji 16 kwietnia 2020 r., to było wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne i wyjaśnić wątpliwości w zakresie ciążącego na skarżącej obowiązku złożenia deklaracji zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W rozpatrywanej sprawie w konsekwencji wskazanych wyżej uchybień doszło również do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przepisów tych w ogóle nie zastosował. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ administracji zawiadomił skarżącą w piśmie z 13 sierpnia 2020 r. wyłącznie o wszczęciu postępowania oraz o prawie czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, zaś w piśmie z 26 sierpnia 2020 r. wyłącznie o zakończeniu postępowania oraz o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd podziela prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 545/21 pogląd, według którego jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowej, jeżeli rzeczywiście na skarżącej ciążył taki obowiązek, a deklaracje te nie zostały rzeczywiście przed upływem tego terminu złożone. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

W ocenie sądu wskazane wyżej uchybienia skutkowały również naruszeniem przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 263/15). W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17).

Końcowo odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej, sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów mających się znajdować w aktach sprawy o sygn. akt III SA/Łd 34/22, których nie wskazała. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów jest w tym stanie rzeczy zbędne i nie byłoby wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 lipca 2020 r.

d.j.