II SA/Gd 561/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-24	
Data wpływu	2017-08-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 lipca 2017 r., nr [..], którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2017 r., nr [..], oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (handel) z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w II etapach, rozbiórce instalacji kanalizacji sanitarnej (dz. nr [..], [..]), budowie przyłączy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągowej (dz. nr [..]-[..]), rozbiórce wodociągu (dz. nr [..]) i przebudowie wodociągu (dz. nr [..], [..]), na działkach nr [..]-[..] obręb [..] w K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. Starosta, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 7 listopada 2016r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji w K.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor przedłożył nową ostateczną decyzję Burmistrza z dnia 9 listopada 2015 r., nr [..], o warunkach zabudowy, wnioskując o udzielenie pozwolenia na budowę na jej podstawie. Starosta, stosowanie do wskazań decyzji Wojewody z dnia 7 listopada 2016 r., wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej m.in. o analizę przesłaniania i nasłonecznienia wykonanej dla projektowanego budynku jednorodzinnego na działce sąsiedniej nr [..] oraz analizę, z której wynikać będzie, że teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach faktycznie istniejącej intensywnej zabudowy śródmieścia K. Czyniąc zadość nałożonemu obowiązkowi inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym opinię urbanistyczną.

Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji podzielił wnioski wynikające z opinii urbanistycznej, że obszar lokalizacji projektowanej inwestycji spełnia warunki charakterystyczne dla pojęcia "zabudowa śródmiejska" wskazując, że jest ona zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ścisłego centrum miasta K., a na terenie sąsiednich działek znajdują się liczne funkcje usługowe. Teren inwestycji obsługiwany jest z dróg gminnych stanowiących główny układ komunikacyjny tej części miasta. Zdaniem organu planowany budynek jako zabudowa śródmiejska uzupełniająca wkomponuje się w dotychczasową istniejącą zabudowę wzdłuż ulic C. i M., a z załączonych do dokumentacji projektowej analiz wynika, że inwestycja spełnia zapisy § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie organu pierwszej instancji spełniony został także wymóg wskazany w § 60, bowiem wbrew twierdzeniom właścicieli sąsiedniej działki nr [..], nie jest na niej zarejestrowana działalność opiekuńczo-wychowawcza dla dzieci przedszkolnych, dla której wymagany jest dłuższy czas nasłonecznienia wynikający z § 60 ust. 1 rozporządzenia. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika natomiast, że w budynku przy ul. M. (dz. nr [..]) prowadzona jest jedynie B., której przedmiotem działalności jest m.in. opieka dzienna nad dziećmi.

W odwołaniu J. S. i T. S. wskazali, że zaprojektowany budynek mieszkalno-usługowy z garażem podziemnym będzie w znacznym stopniu przekraczał dopuszczalne odległości od budynku jednorodzinnego, który planują budować na należącej do nich działce nr [..], zgodnie z wydanym w dniu 5 sierpnia 2016 r. pozwoleniem na budowę. Wskazali, że ściana garażu znajdująca się na granicy działek będzie wyższa od terenu ich nieruchomości o ponad 2 m i spowoduje dodatkowe zacienienie projektowanego przez nich budynku. Wysokość planowanej zabudowy wynosząca 14 m spowoduje natomiast zacienienie istniejącego na ich działce obiektu, w którym prowadzona jest działalność "[..]" wymagająca zapewnienia dłuższego czasu nasłonecznienia. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że obiekt znajduje się w ścisłym centrum K.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie z dnia 29 lutego 2016 r. wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a ponadto inwestor uzyskał również uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Referatem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Dodatkowo posiada opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badania podłoża gruntowego, ekspertyzę techniczną, charakterystykę energetyczną i informację BIOZ. W aktach sprawy znajduje się pozytywne uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych z dnia 29 lutego 2016 r.

Organ odwoławczy dokonał oceny przedłożonej dokumentacji projektowej w odniesieniu do decyzji Burmistrza z dnia 9 listopada 2015 r. o warunkach zabudowy i stwierdził zgodność rozwiązań projektowych w zakresie wysokości projektowanej zabudowy, ilości miejsc postojowych oraz wielkości terenu biologicznie czynnego. Odnosząc się do kwestii usytuowania planowanej inwestycji przy granicy z działką nr [..] wskazał, że spełnione zostały wymagania wskazane w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Garaż projektowanego budynku, wyniesiony do wysokości 2,05 m ponad poziomem terenu na sąsiedniej działce nr [..], jest zlokalizowany w granicy z tą działką, a wyższe kondygnacje w odległości 3,0 m oraz 6,0 m od granicy z działką nr [..], przy czym w § 12 ust. 1 ustalono, że można zachować odległości 3 m i 4 m od granicy z działką sąsiednią pod warunkiem, że spełni się wymagania w sprawie nasłonecznienia i przesłaniania wskazane w § 13 i 60 rozporządzenia. Wymogi te, zgodnie ze znajdującą się w aktach analizą nasłonecznienia, są z kolei spełnione przy założeniu, że teren ten stanowi zabudowę śródmiejską.

Organ odwoławczy uznał, że obszar, na którym planowana jest inwestycja nie stanowi obszaru zabudowy śródmiejskiej. Organ stwierdził, że w aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że teren objęty inwestycją, jak i działka odwołujących się, stanowią faktycznie zgrupowanie intensywnej zabudowy śródmiejskiej.

Wskazał, że na terenie przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje obecnie żaden plan miejscowy, a według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji śródmieścia miasta K., przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy nr XXlX/86/83 z dnia 13.06.1983r., teren inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem F19-UK,UR,MW, tj. tereny usług, rzemiosła i zabudowy mieszkaniowej. Wskazał jednak, że nie można się powoływać na jego postanowienia, albowiem plan ten już nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004r.

Zwrócił uwagę, że z decyzji o warunkach zabudowy oraz dołączonej do niej analizy terenu sąsiadującego z inwestycją nie wynika, że działki inwestycyjne oraz działka nr [..] położone są na obszarze zwartej zabudowy śródmiejskiej. Analizując obowiązujące na terenie inwestycji Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Miasta i Gmina nr XXXVI/296/97 z dnia 24 czerwca 1997 r., Wojewoda stwierdził, że teren objęty inwestycją oraz działka nr [..] położone są w wyodrębnionej w studium jednostce urbanistycznej oznaczonej, na załączniku graficznym, symbolem MU - przeznaczonej pod zabudowę mieszkalno-usługową. Z treści studium (rozdział 1.1) wynika, że obszar centrum miasta K. (potencjalne śródmieście - centrum miasta - środek miasta) stanowi rynek wraz z jego bezpośrednim otoczeniem oznaczony jako jednostka urbanistyczna "A" ograniczona ulicą P., dworcem PKP i ulicą [..]. Natomiast analizowany teren znajduje się w obszarze położonym na północ od ulicy [..] i nie mieści się w tak określonej jednostce "A".

Organ odwoławczy stwierdził, że analizy urbanistycznej, przedstawionej przez inwestora jako dowód prywatny w sprawie, nie można uznać za wiążącą przy wydaniu decyzji. Odnosi się ona wyłącznie do działek objętych inwestycją, a nie do działki sąsiedniej nr [..]. Z mapy terenu wynika, że jakkolwiek działki inwestycyjne znajdują się w sąsiedztwie zwartej zabudowy o charakterze śródmiejskim położonym w otoczeniu rynku (centrum miasta), to zabudowa bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [..] nie ma już charakteru zwartej zabudowy, lecz jest rozproszona. Działka nr [..] zabudowana jest wolnostojącym budynkiem o funkcji usługowej, czy też mieszkalno-usługowej i gabarytach zbliżonych do zabudowy o charakterze jednorodzinnej, oraz stosunkowo niewielkim współczynniku intensywności zabudowy. Budynek ten, wraz z planowanym budynkiem jednorodzinnym objętym pozwoleniem na budowę, nie tworzy zwartej zabudowy o charakterze śródmiejskim. Dlatego nawet, jeśli można byłoby uznać zabudowę na działce inwestora za kontynuację zwartej zabudowy pierzejowej zlokalizowanej przy ulicy [..], to już zabudowa na działce nr [..] na pewno takiego charakteru nie ma. Dodał, że zabudowa jednorodzinna, z założenia, nie ma charakteru zabudowy śródmiejskiej. Zatem do działki nr [..] nie mogą mieć zastosowania normy zawarte w § 13 i 60 rozporządzenia ustalone dla zwartej zabudowy śródmiejskiej.

Dalej organ wskazał, że w stosunku do istniejącego na działce nr [..] budynku spełniona została przesłanka z § 13 rozporządzenia oraz zgodnie z wymogiem § 60 ust. 1 rozporządzenia zapewniony został odpowiedni czas nasłonecznienia. Budynek będzie bowiem nasłoneczniony w godzinach od 1200 do 1530, lecz jedynie dla części zachodniej budynku istniejącego, część wschodnia zaś będzie zacieniona od strony projektowanego. Z uwagi jednak na to, że odwołujący się nie wskazali, które pomieszczenia przeznaczone są na pobyt stały dzieci - co uniemożliwiałoby zapewnienie jedynie 1,5 godziny nasłonecznienia - nie można było stwierdzić, że w tym zakresie naruszono obowiązujące przepisy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się analiza nasłonecznienia projektowanego budynku jednorodzinnego, który ma być zrealizowany na działce nr [..], z której wynika, że będzie on nasłoneczniony przez 1,5 godziny, co spełniałoby wymogi z § 60 ust. 2 rozporządzenia, lecz jedynie w przypadku śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej. Wobec przyjęcia, że zabudowa na działce nr [..] nie ma takiego charakteru uznano, że przyjęte w projekcie rozwiązanie są niezgodne z ww. przepisem.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja stanowi niewątpliwie duże ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [..] szczególnie, że projekt budynku jednorodzinnego przewiduje już odsunięcie tego budynku od granicy z działkami inwestycyjnymi na odległość 10 m, podczas, gdy § 12 ww. rozporządzenia dopuszcza 4 m, a mimo to budynek ten nie będzie miał możliwości uzyskania normatywnego oświetlenia, tj. min. 3 godziny co najmniej w jednym pokoju przeznaczonym na pobyt ludzi. Niemożność zachowania wymogów dotyczących nasłonecznienia dla zabudowy na działce nr [..] narusza natomiast art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzona przez organ odwoławczy niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uzasadnia zatem konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i odmówienia udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze A. zarzuciło naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmówienie sporządzonej analizie urbanistycznej waloru dowodowego z uwagi na przyjęcie przez organ, że odnosi się ona wyłączenie do działek inwestycyjnych skarżącego, nie obejmując swym zakresem działki nr [..]. Uchybienie powyższe skutkowało natomiast błędnym ustaleniem stanu faktycznego i bezpodstawnym wyłączeniem działki nr [..] z zabudowy śródmiejskiej, a w konsekwencji uznaniem, że analizowany projekt budowlany nie mógł zostać sporządzony w oparciu o normy określone w rozporządzeniu odnoszące się do zabudowy śródmiejskiej. W ocenie skarżącego pozbawiając waloru dowodowego przedmiotową opinię organ doprowadził do sytuacji, w której w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu, który pozwoliłby ustalić, czy działki inwestycyjne skarżącego oraz działka nr [..] w K. są położone na terenie zabudowy śródmiejskiej miasta K. w rozumieniu rozporządzenia. Naruszył również art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w sytuacji sporu co do okoliczności zabudowy śródmiejskiej. Błędne ustalenia w powyższej kwestii doprowadziły natomiast do niezastosowania przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 - 4 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności opinia urbanistyczna, wskazywał, iż działki inwestycyjne skarżącego oraz działka nr [..] są położone w zabudowie śródmiejskiej miasta K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, że Wojewoda nie jest władny, by na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, decydować o kierunkach rozwoju przestrzennego miasta K. i przesądzać, czy na działce nr [..] możliwa jest kontynuacja zabudowy o charakterze śródmiejskim, skoro nie wynika to wprost z takich dokumentów jak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przez Radę Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Kontroli legalności w niniejszej poddano decyzję, którą uchylono w całości poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2017 r. udzielającą pozwolenia na budowę i orzeczono merytorycznie odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zwrócić należy uwagę, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. będący podstawą rozstrzygnięcia kasacyjnego. Tymczasem Wojewoda podjął rozstrzygnięcie merytoryczno – reformacyjne, albowiem nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji uchylił jego rozstrzygnięcie i orzekł na nowo co do istoty sprawy. Orzekł w rzeczywistości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co potwierdza zarówno treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak i jej uzasadnienie. Z tego powodu jednak błędne wskazanie w komparycji decyzji jako jej podstawy prawnej art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowana sprawa dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w II etapach oraz niezbędnymi robotami rozbiórkowymi, na działkach nr [..]-[..] obręb [..] w K. Inwestycja ta zlokalizowana jest w kwartale miasta K. wyznaczonego ulicami C., M. i [..].

Zgłoszoną inwestycję organy architektoniczno – budowlane zobowiązane były ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2017r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwolenie na budowę (ust. 4).

Przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku spełnienia wymogów wynikających z ustawy, organ nie ma możliwości, aby odmówić wnioskowanego pozwolenia.

W niniejszej sprawie organy zweryfikowały przedłożony projekt budowlany z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2015r. i stwierdziły jego zgodność w zakresie wysokości planowanej zabudowy, ilości miejsc parkingowych, wielkości terenu biologicznie czynnego oraz lokalizacji ściany projektowanego garażu w granicy z działką nr [..].

W toku badania przez organy zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, pojawiła się jednak kwestia sporna, która ma zasadniczy wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Dotyczy ona mianowicie ustalenia, czy planowana inwestycja zlokalizowana jest w zabudowie śródmiejskiej miasta K.

Wyjaśniając wątpliwości w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia ilekroć mowa jest o zabudowie śródmiejskiej należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Instytucja zabudowy śródmiejskiej umożliwia złagodzenie wymogów w zakresie odległości i nasłonecznienia przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 13 ust. 4 rozporządzenia przewiduje bowiem w takiej sytuacji zmniejszenie do połowy odległości budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów. Podobnie, zgodnie z § 40 ust. 2 rozporządzenia nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 1000-1600. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. Natomiast przepis § 60 ust. 2 rozporządzenia przewiduje ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny w mieszkaniu wielopokojowym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wprowadzenie instytucji zabudowy śródmiejskiej, w szczególności ze względu na zintensyfikowanie budownictwa na centralnych terenach jednostek organizacyjnych samorządu gminnego, służyć ma zaspokojeniu potrzeb interesu publicznego. W związku z konsekwencjami prawnymi związanymi z realizacją inwestycji w zabudowie śródmiejskiej najistotniejsze w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru zabudowy na terenie objętym projektem. Ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji sporządzonego przez inwestora przy założeniu, że działki zainwestowane położone są w zabudowie śródmiejskiej, jest uzależniona od klasyfikacji zabudowy dokonanej przez organ.

Z definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że chodzi o zgrupowanie intensywnej zabudowy, czyli nie może to być zabudowa rozproszona, lecz o zwiększonym stopniu skoncentrowania. Obszar, który powinien być według tego przepisu traktowany jako teren śródmiejski, to taki obszar, który już faktycznie funkcjonuje jako śródmieście lub jako taki jest przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno z literalnego brzmienia, jak i celowościowego unormowania tego przepisu wynika, że nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy. A zatem nie tylko intensywna część zabudowy miasta powinna być traktowana jako podpadająca pod ten przepis. Odnosi się to również do dzielnicy miasta (por. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, Instytucja "zabudowy" śródmiejskiej" w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych, LEX/el. 2012).

Użyte w definicji zabudowy śródmiejskiej określenia "obszar funkcjonalnego śródmieścia" oraz "zgrupowanie intensywnej zabudowy" w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą podlegać ocenie na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Jako materiał dowodowy do ustalenia odpowiedniego stanu faktycznego służyć powinien każdy dowód, który stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. umożliwi dokładne wyjaśnienie sprawy. Definicja zabudowy śródmiejskiej ma zastosowanie nie tylko do centralnej zabudowy, która jako taka jest przewidywana w miejscowym planie, ale również do zabudowy planowanej do realizacji w miejscach jeszcze niezabudowanych i nieobjętych planem miejscowym, ale znajdujących się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, czyli takim obszarze, który mimo istniejących na nim terenów jeszcze niezabudowanych już jest faktycznie traktowany jako śródmiejski ze względu na zwartą (intensywną) zabudowę i o określonych funkcjach charakterystycznych dla centrum jednostki administracyjnej (handel, usługi, urzędy itd.).

W przypadku, gdy nie ma miejscowego planu, tak jak w niniejszej sprawie, konieczne jest ustalenie, że określony teren pełni faktycznie funkcję centralną, a w tym celu przeprowadzenie szczegółowej analizy (oceny urbanistycznej), która umożliwi stwierdzenie, czy obszar podlegający zainwestowaniu jest funkcjonalnym śródmieściem. Wskazać należy, że dla terenów, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.). W myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy opracowuje osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Osoba ta wcześniej przygotowuje opinię urbanistyczną zawierającą analizę danego terenu w aspekcie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. w szczególności wymagań dotyczących nowej zabudowy z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej. Oceniając aktualne zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem inwestora, urbanista lub architekt w opinii urbanistycznej wskazuje w szczególności, czy dany teren faktycznie jest tak zagospodarowany (zabudowany), że stanowi tzw. funkcjonalne śródmieście. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy na danym terenie nawet istnieje pewien obszar niezabudowany, który właśnie inwestor obejmuje swoim wnioskiem, jednakże w otoczeniu znajduje się zabudowa, która jest zwarta i charakterystyczna dla zabudowy centralnej ze względu na funkcje, wielkość, obszar zabudowy, wysokość itd. Opinia urbanistyczna stanowi materiał dowodowy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a z chwilą jej wydania staje się załącznikiem do tej decyzji (staje się jej częścią). Zatem treść opinii urbanistycznej będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowić może przydatny dowód w niniejszej sprawie, który podlega ocenie stosownie do art. 80 k.p.a.

Z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2015r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że uprawniony urbanista opisał zabudowę i zagospodarowanie obszaru analizowanego wskazując, że obszar objęty wnioskiem (obszar inwestycji) położony jest w północno – wschodniej części miasta K., wyodrębnionej jednostki urbanistycznej (tereny położone na wschód od jeziora K. M. i D., do ulicy [..]), o dominującej funkcji zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, usług publicznych, komercyjnych, rekreacyjnych. Stwierdzono, że na działkach sąsiednich jest zabudowa usługowa i mieszkaniowa.

Z kolei z przedłożonej przez inwestora, na żądanie organu pierwszej instancji sformułowane w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2017r., opinii urbanistycznej autorstwa uprawnionego urbanisty, wynika, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalno – usługowego na oznaczonych działkach w K. zostało zlokalizowane w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej.

W świetle powyższych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ odwoławczy, w opozycji do organu pierwszej instancji, uznał, że nie ma żadnego dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby, że teren objęty inwestycją i działka nr [..], sąsiadująca z nim, stanowią "faktyczne zgrupowanie intensywnej zabudowy śródmiejskiej". Odwołał się przy tym do zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że obszar centrum miasta K. (potencjalne śródmieście – centrum miasta – środek miasta) stanowi rynek wraz z jego bezpośrednim otoczeniem oznaczony jako jednostka urbanistyczna "A" ograniczona ulicą P., dworcem PKP i ulicą [..]. Teren zainwestowany znajduje się w obszarze położonym na północ od ulicy [..], czyli nie mieści się w tak określonej centralnej jednostce "A", tylko w jednostce oznaczonej symbolem MN, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalno – usługową.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, w której procedował przez organ pierwszej instancji, a nadto rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego w zakresie, który pozwoliłby mu w sposób prawidłowy orzec o istocie sprawy, rozstrzygając istotne rozbieżności pomiędzy stronami postępowania w kluczowej dla sprawy kwestii lokalizacji inwestycji w zabudowie śródmiejskiej.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, sprawa nie została w sposób należy wyjaśniona przez organ odwoławczy i nie dawała podstaw do jej merytorycznego załatwienia. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy, kwestii lokalizacji terenu inwestycji i terenów sąsiednich w zabudowie śródmiejskiej K.

W kwestii tej organ odwoławczy stwierdził jedynie, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które tą okoliczność potwierdzałyby, a z obowiązującego Studium wynika, że teren inwestycji i działek sąsiednich znajduje się poza jednostką planistyczną oznaczoną symbolem "A" określoną jako centrum. Przy tym Wojewoda pozbawił mocy dowodowej przedłożoną przez inwestora opinię urbanistyczną wskazując, że jest to dowód prywatny, nie analizujący cech położenia działki nr [..].

Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie jest prawidłowa.

W sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy na terenie objętym analizą pod kątem zabudowy śródmiejskiej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ zobowiązany jest do rozważenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, które determinują taki charakter terenu. Wystarczającym jest w takiej sytuacji, aby śródmiejski charakter zabudowy wynikał ze stanu faktycznego. Odwoływanie się do postanowień obowiązującego Studium może mieć jedynie walor pomocniczy, ale na pewno nie przesądzający, gdyż w sytuacji braku planu o charakterze zabudowy, zgodnie z brzmieniem § 3 pkt 1 rozporządzenia, przesądza faktyczne zagospodarowanie terenu. Jest to o tyle istotne, że definicja zabudowy śródmiejskiej ma zastosowanie również do terenów jeszcze niezabudowanych i nieobjętych planem miejscowym, ale znajdujących się w funkcjonalnym śródmieściu.

W ocenie Sądu organ bezpodstawnie pozbawił wartości dowodowej opinii urbanistycznej przedłożonej przez inwestora na wezwanie organu pierwszej instancji. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie argumentacja organu odwoławczego, że opinia ta nie dotyczy działki nr [..]. Pomimo tego, że w tytule tej opinii nie wskazano wyraźnie działki nr [..], jej treść niewątpliwie potwierdza, że przedmiotem analizy poza działkami objętymi inwestycją, była również zabudowa na działkach sąsiednich, w tym na działce nr [..]. Treść pkt 9 opinii urbanistycznej wskazuje, że dokonano analizy charakteru zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działkami zainwestowanymi i na tej podstawie sformułowano wniosek o śródmiejskim charakterze zabudowy.

Organ odwoławczy błędnie uznał również, że analiza funkcji i cech zabudowy, dołączona do decyzji o warunkach zabudowy, nie dostarcza materiału przydatnego do oceny charakteru zabudowy śródmiejskiej terenu objętego inwestycją oraz terenów sąsiednich. Z analizy tej wynika, gdzie położone są zainwestowane działki i, że dominującą na tym terenie jest funkcja zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, usług publicznych, komercyjnych i rekreacyjnych. Na sąsiednich działkach zlokalizowana jest natomiast zabudowa usługowa i mieszkaniowa.

Powyższe ustalenia analizy, nie przesądzając jeszcze o charakterze zabudowy na tym obszarze, dawały jednak asumpt do dokonania właściwej oceny charakteru zabudowy, przy wykorzystaniu wszelkich możliwych i zgodnych z prawem środków dowodowych, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Jako jeden z dowodów na okoliczność, czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską, może być wykorzystany plan miasta (miejscowości), w którym z reguły wskazuje się tereny centralne, faktycznie funkcjonujące jako "śródmieście" (centrum). Organ mógł również odwołać się do wiadomości specjalnych i skorzystać z opinii biegłego, zwłaszcza wobec rozbieżności w kwestii oceny rodzaju zabudowy na terenie objętym inwestycją.

W sytuacji, gdy z opinii urbanistycznej przedłożonej na wezwanie organu pierwszej instancji, wynikała lokalizacja inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, a w odwołaniu zakwestionowali tą okoliczność właściciele działki nr [..], organ odwoławczy zobowiązany był do wnikliwej weryfikacji tej spornej okoliczności, mającej zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Uchybienia procesowe, którymi dotknięte jest postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy potwierdza, że pozyskanie opinii biegłego w celu weryfikacji opinii urbanistycznej złożonej do akt, było potrzebne i uzasadnione w niniejszej sprawie. Podważanie bowiem wniosków sformułowanych przez uprawnionego urbanistę nie mogło nastąpić poprzez odwołanie się do postanowień Studium, którego wyłącznie kierunkowy charakter, nie przesądza o faktycznym charakterze istniejącej zabudowy. Tego rodzaju ustalenia obejmujące wiedzę specjalną powinny być skonfrontowane z opinią specjalistyczną, a nie z wnioskami organu opartymi na analizie Studium oraz rodzaju zabudowy na działce nr [..]. Zabudowę na działce nr [..], wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, również poddano analizie w opinii urbanistycznej. Podkreślić należy, że o charakterze zabudowy śródmiejskiej współdecyduje spełnienie łącznie dwóch przesłanek: "zgrupowania intensywnej zabudowy" oraz "obszaru funkcjonalnego śródmieścia". Działka nr [..] zabudowana jest obecnie budynkiem usługowym bądź usługowo – mieszkalnym, w którym realizowana jest działalność "[..]" i "Kawiarni". Na terenie tej działki zatem realizowana jest funkcja towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, właściwa dla centrum jednostki administracyjnej. Dodatkowo, działka ta objęta jest planami inwestycyjnymi właścicieli – Państwa S., skonkretyzowanymi w uzyskanej przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2017r. budynku mieszkaniowego jednorodzinnego. Potwierdza to, że istniejąca zabudowa na działce nr [..] ma być uzupełniona o zabudowę o charakterze mieszkaniowym. Organ odwoławczy stając na stanowisku, że rodzaj istniejącej i planowanej zabudowy na działce nr [..] nie nosi cech zabudowy zwartej, nie wyjaśnił przy tym, czy uzupełnienie zabudowy na tej działce budynkiem jednorodzinnym spowoduje, że nie będzie już możliwości dalszego inwestowania na niej.

Pojęcie zwartej zabudowy, które nie posiada definicji legalnej, wykładać należy uwzględniając systematykę sposobu zabudowy terenu, która to zabudowa może mieć charakter zwarty, skupiony i rozproszony. Zabudowa zwarta to zabudowa nierozproszona w krajobrazie, która występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan, kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania (zabudowa centralna, śródmiejska). Zabudowa skupiona ma miejsce wówczas gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń. Natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między zabudowaniami są znaczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r., II SA/Po 1076/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciwiające się definicji zabudowy śródmiejskiej, która może charakteryzować nie tylko centrum miasta, ale również centrum dzielnicy, jest stwierdzenie organu odwoławczego, że zabudowa jednorodzinna, z założenia, nie ma charakteru zabudowy śródmiejskiej. Taka interpretacja nie jest zgodna z § 3 pkt 1 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zatem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości. Stanowisko organu odwoławczego, że obszar planowanej inwestycji oraz działek z nią sąsiadujących nie ma charakteru zabudowy śródmiejskiej należało ocenić jako dowolne, albowiem nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. To organ rozstrzyga o zakwalifikowaniu danego obszaru do zabudowy śródmiejskiej, w oparciu o wszelkie możliwe – dostępne i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia – dowody. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec przedłożenia przez inwestora opinii urbanistycznej, która pomimo charakteru prywatnego, nadal ma walor specjalistyczny, organ odwoławczy powinien był skorzystać z opinii biegłego, czego nie uczynił. Uzasadniał to również spór istniejący pomiędzy stronami co do kwalifikacji zabudowy w obszarze inwestycji.

Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że ww. uchybienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Odnośnie natomiast, spornej pomiędzy inwestorem a właścicielami działki nr [..] oraz organem pierwszej i drugiej instancji, kwestii charakteru działalności prowadzonej na działce nr [..], która ma znaczenie dla zastosowania właściwych wymogów technicznych, Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska Wojewody.

Przepis § 60 ust. 1 rozporządzenia, którego zastosowanie zależy od kwalifikacji prowadzonej działalności stanowi, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. W pierwszej części przepis ten określa wymogi nasłonecznienia dla ściśle określonych kategorii obiektów oświatowych, które są przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci. Katalog tych obiektów jest jednak zamknięty i obejmuje tylko żłobki, przedszkola i szkoły, których zasady funkcjonowania określają przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 157) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2198). Przepis ten mający charakter wyjątku nie może być intepretowany rozszerzająco na inne rodzaje obiektów, w których przebywają dzieci. Właściciele działki nr [..] wykazali w toku postępowania, że od lat w budynku znajdującym się na ich działce działalność w zakresie opieki nad dziećmi pod nazwą "[..]" prowadzi B. W świetle przepisów powołanych ustaw działalność prowadzona w budynku na działce nr [..] nie należy do żadnej z kategorii wymienionej w § 60 ust. 1 rozporządzenia.

Wobec niewyjaśnienia i nierozważenia wyżej wskazanych okoliczności, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za uzasadnioną. Uchybienia w zakresie oceny charakteru zabudowy istniejącej na terenie objętym inwestycją oraz działkach sąsiednich powodują, że orzeczenie Wojewody o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było przedwczesne i niezgodne z prawem. Rozstrzygnięcie oparto bowiem na ocenie niezgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z wymogami technicznymi przewidzianymi w § 13 i § 60 rozporządzenia dla budynków zlokalizowanych poza zabudową śródmiejską, podczas gdy w sposób niewątpliwy nie ustalono charakteru zabudowy w niniejszej sprawie. Niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów rozporządzenia doprowadziło do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Wojewoda, w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., może usunąć stwierdzone uchybienia i rozpoznać sprawę na nowo w administracyjnym toku instancji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do niewątpliwego ustalenia charakteru zabudowy istniejącej w obszarze planowanej inwestycji, posługując się w tym celu wszelkimi legalnymi środkami dowodowymi. Organ winien rozważyć, czy ustalenie tej kluczowej okoliczności nie wymaga odwołania się do wiadomości specjalnych posiadanych przez uprawnionych urbanistów. Dopiero tak kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w świetle których organy architektoniczno – budowlane winny dokonać oceny zgodności projektowanej inwestycji z prawem.

Odnosząc się do poczynionej przez Wojewodę analizy wpływu przedmiotowej inwestycji na przyszłe, nieskonkretyzowane i nieobjęte jeszcze pozwoleniem na budowę, plany rozbudowy na działce nr [..], wskazać należy, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". Brak możliwości zastosowania w sprawie § 13 rozporządzenia nie ma natomiast wpływu na możliwość dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich" (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, LEX nr 1579506). Przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi czy ograniczenia. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie faktycznie) chronionym interesem. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega więc czy dochodzi, względnie może dojść, do naruszenia interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które oddziałuje obiekt, w aspekcie ewentualnego naruszenia wymagań określonych w przepisach prawa.

Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania między stronami, albowiem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów przed zamknięciem rozprawy. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Przy tym podkreślić należy, że Sąd nie miał obowiązku pouczać skarżącego o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie ze względu na fakt, że w postępowaniu był reprezentowany przez adwokata.