VII SA/Wa 1317/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-16	
Data wpływu	2017-06-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 3 pkt 20,  art. 5 ust. 1,  art. 32,  art. 35; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania A. G.-W., reprezentowanej przez pełnomocnika r. pr. M. Ł. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzającej, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] - została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazującą następujące okoliczność z powodu których decyzji nie można uchylić:

1. inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

2. z załączonego projektu budowlanego wynika, że zamierzona inwestycja nie pogorszy możliwości użytkowania działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], nie ograniczy korzystania z niej ponad przeciętną miarę i została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,

- uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Uzasadniając decyzję Wojewoda [...] wyjaśnił, że inwestor w dniu 20 lipca 2012 r., złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę ww. budynku mieszkalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., wystąpiła A. G.-W.

Po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie. Prezydenta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., umorzył postępowanie w ww. sprawie. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., uchylił ww. decyzję Prezydent [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., Prezydent [...] orzekł, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczność z powodu których decyzji nie można uchylić. Jako okoliczności z powodu których decyzji nie można uchylić organ I instancji wskazał, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz że z załączonego projektu budowlanego wynika, że zamierzona inwestycja nie pogorszy możliwości użytkowania działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], nie ograniczy korzystania z niej ponad przeciętną miarę i została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła A. G.- W. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. Ł.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wskazując na liczne uchybienia w projekcie budowlanym oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. G.-W. reprezentowaną przez pełnomocnika r. pr. M. Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2095/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wskazując, iż organ wojewódzki nieprawidłowo użył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i nie wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda [...] mógł samodzielnie orzec w przedmiotowej sprawie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewoda [...] pismami z dnia 23 stycznia 2017 r., 10 lutego 2017 r., wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie kompletu dokumentacji projektowej odnoszącej się do niniejszej sprawy. Po bezskutecznym ww. wystąpieniu działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismem z dnia 23 marca 2017 r., wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., inwestor wskazał, iż nie uzupełni dokumentacji projektowej z uwagi na brak podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowych działań oraz z uwagi na zakończenie robót budowlanych.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, co następuje.

Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., podlegają uchyleniu. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Pr. bud., tym samym art. 146 § 2 k.p.a., gdyż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

W ocenie Wojewody [...] bezspornym jest fakt, że A. G.- W. i pozostali współwłaściciele działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], bez własnej winy nie brali udziału w prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji ograniczył się jedynie do analizy zgromadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów i w oparciu o te materiały dokonał ponownej oceny prawnej sprawy. Jednakże dokonana przez organ ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest błędna i oczywiście sprzeczna z zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Organ administracji architektoniczno - budowlanej jest związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę, a zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie.

Ponowna analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazała – zdaniem organu II instancji - na niezgodność projektu budowlanego z treścią wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 20 lipca 2012 r. Przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony dla inwestycji polegającej na "przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)".Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez pojęcie "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż w sprawie nie może być mowy o przebudowie z uwagi chociażby na zmianę kubatury budynku będącego przedmiotem inwestycji. Na stronie 8 projektu budowlanego zostało wyraźnie wskazane, iż zmieni się kubatura która przed budową wynosiła 425 m3, zaś po przebudowie będzie wynosiła 505 m3. Ponadto "wstawienie lukarny w połać dachową" spowoduje znaczną zmianę trzeciej kondygnacji budynku prowadzącą do zmiany całej bryły budynku. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, natomiast w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu. Zatem z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż zamiarem inwestora jest rozbudowa budynku nie zaś jego przebudowa.

Mając na względzie powyższe oraz wykonując dyspozycję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w wyroku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2095/15, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., pismem z dnia 23 marca 2017 r., znak: [...], wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Działanie to miało na celu usuniecie naruszenia prawa materialnego, które uniemożliwia zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 146 § 2 K.p.a..

Inwestor w wyznaczonym terminie zaniechał uzupełnienia dokumentacji projektowej zgodnie z wezwaniem Wojewody [...], a w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r., (data wpływu do tutejszego organu), poinformował, iż działania organu odwoławczego nie znajdują podstawy prawnej, jednocześnie wskazał, iż błędne określenie rodzaju robót budowlanych, jest winą projektanta i nie powinno być konwalidowane na etapie postępowania nadzwyczajnego, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10).

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, zatem aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ I instancji naruszył w przedmiotowej sprawie przepisy prawa procesowego (art. 7, 77 k.p.a.), poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego (właściwe ustalenie stron postępowania), co miało wpływ na dalszy przebieg postępowania w sprawie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po ustaleniu wady prawnej decyzji organ powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję, rozstrzygająca o istocie sprawy (decyzję merytoryczną), chyba, że stwierdzi istnienie przeszkód wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a. (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca).

W ocenie Wojewody [...], w niniejszej sprawie, taka przesłanka negatywna nie wystąpiła bowiem w wyniku analizy całości akt przedmiotowej sprawy oraz w wyniku rozpatrzenia argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, nie zapadłaby decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto, pomimo wezwania, inwestor zaniechał uzupełnienia dokumentacji projektowej, w sposób wskazany w wezwanie, który umożliwiłby konwalidowanie wadliwie wydanego pozwolenia na realizację robót budowlanych.

Będąca przedmiotem sprawy decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a zatem zasługuje na uchylenie. Z uwagi na naruszenie prawa materialnego, zasadnym było również uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...]i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 1 czerwca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez organy administracji architektoniczno- budowlanej obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pismem z dnia 23 marca 2017r. Wojewoda [...] wezwał skarżącego na podstawie art. 50 §1 k.p.a., do "doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę", gdyż w tym przypadku mamy do czynienia nie z "przebudową", a z "rozbudową" ("nadbudową") budynku. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2017r. skarżący wyjaśnił, że wprawdzie zamierzone roboty zostały błędnie zakwalifikowane, jednak dokonywanie żądanych poprawek nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie wniesie niczego do meritum sprawy. Ponadto zwrócił uwagę, że art. 50 §1 k.p.a. nie daje organowi podstaw do żądania usunięcia braków w projekcie. Do takiego żądania uprawnia go art.35 ust.3 Prawa budowlanego.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że z projektu budowlanego (grafika, opis) jednoznacznie wynika, że zakres robót polega na nadbudowie lukarny na budynku. Profesjonalista jest to w stanie określić nawet przy pobieżnym przejrzeniu dokumentacji. Zakres robót jest wadliwie określony tylko na okładce projektu, w tytule - "Projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Prezydent [...] powinien przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wezwać do korekty użytego na okładce nazewnictwa, a nie - bez wykorzystania wiedzy niezbędnej na tym stanowisku oraz wymaganych kompetencji lub nawet przemyślenia sprawy - kontynuować w decyzji błędną terminologię. Skarżącym, jako inwestor, nie może ponosić konsekwencji wynikających z błędów projektanta i pracownika urzędu.

Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niewłaściwej podstawy prawnej żądania usunięcia braków w projekcie (art.50 §1 k.p.a. zamiast art.35 ust.3 Prawa budowlanego).

Usunięcie braków w projekcie w istocie polegałoby na przekreśleniu na okładce słowa "przebudowa" i zastąpieniu go słowem "nadbudowa." Z uzasadnienia decyzji wynika, że po dokonaniu takiej korekty Wojewoda [...] zatwierdziłby projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Tymczasem, roboty są już wykonane, budowa jest faktycznie i nawet formalnie zakończona. Oznacza to, że uzyskując pozwolenie na budowę skarżący uzyskałby pozwolenie na wykonanie już wykonanych robót, co czyni rozpatrywanie wniosku bezprzedmiotowym.

Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych.

Zakładając hipotetycznie, że Wojewoda [...] słusznie uchylił decyzje organu pierwszej instancji, to w drugiej części sentencji także powinien umorzyć postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na fakt wykonania robót, a nie rozpatrywać wniosek merytorycznie, tj. odmownie.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] miał obowiązek jedynie ustalić, czy niewątpliwie zaistniała kwalifikowana wadliwość decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r., określona w art.145 §1 pkt.4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) może być podstawą do jej uchylenia. Powinien zatem wykazać związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ową wadliwością, a koniecznością uchylenia decyzji, tymczasem uchylił ją (słusznie czy niesłusznie, w tym kontekście nie ma to znaczenia) z zupełnie innej przyczyny, tj. złej kwalifikacji zamierzonych robót, a właściwie z przyczyny niedbałej redakcji okładki projektu i niezachowania przez organ pierwszej instancji należytej staranności przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przesłanki, jakimi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję nie wynikają z racjonalnych powodów i z oparcia o przepisy obowiązującego prawa, organ jest stronniczy.

Wojewoda [...] nie dokonał wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego ani nie uzasadnił należycie, zgodnie z wymogami przepisów k.p.a., stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przez co dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 8, 9,11, 77 §1, 80,107 §3 i 138 §1 pkt. 2 k.p.a..

Zaskarżone zaś rozstrzygnięcie delegalizuje zrealizowaną inwestycję, przez co wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze i społeczne, tym samym jest nie do zaakceptowania, jako akt organu praworządnego państwa. stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do akt sadowych decyzję PINB dla [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jak również decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. o uchyleniu ww. decyzji PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] prawu nie odpowiada, z przyczyn podanych poniżej.

Na wstępie należy wyjaśnić, ze organa administracji publicznej – niezależnie od stopnia – zobowiązane są działać na podstawie prawa cogentis, zgodnie z art. 6 k.p.a.. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności zakreśla więc ramy postępowania organów, nakazując im takie prowadzenie postępowania i takie rozstrzyganie spraw indywidualnych, które znajduje umocowanie w stosownych przepisach.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją też na straży praworządności i podejmują takie czynności, które ustawodawca przewidział, jako niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.).

Tylko postępowanie, które wynika z należytego stosowania zasady praworządności i zmierza do ustalenia prawdy obiektywnej buduje bowiem zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Konieczność pogłębiania takiego zaufania – wolą ustawodawcy – jest również jedną z zasad naczelnych postępowania administracyjnego.

Zasady, określone w kodeksie postępowania administracyjnego nie są prawem abstrakcyjnym; ich rzeczywiste zastosowanie odbywa się bowiem w toku prowadzonego przez organa publiczne postępowania, mającego za przedmiot rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywateli lub innych podmiotów. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem - na skutek wznowienia postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, polegającego na przebudowie budynku mieszkalnego – przedmiotem sprawy stało się ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym. Innymi słowy, organa obu instancji (gdyż sprawa przechodziła przez etapy odwoławcze w toku postępowania), po przeprowadzeniu wstępnych stadiów postępowania wznowieniowego (ustaleniu wystąpienia wskazanej przez wnoszącą podanie A. G. – W. przyczyny wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i zachowania terminu do wniesienia podania, a następnie przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia) przystąpiły do ostatniego stadium tego postępowania – rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Stadium etapu postępowania co do przyczyn wznowienia polega na ustalenie, czy postępowanie w którym została wydana decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących wznowieniem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.). Jest to tzw. zakres rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania, który zarazem wyznacza przedmiot tego postępowania.

Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1044/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1203/15 – CBOSA). Tylko bowiem w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że postępowanie wznowieniowe, jako postępowanie nadzwyczajne, toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły owe wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Art. 149 § 2 wyraźnie ramy postępowania zawęża, wskazując, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia, a w związku z tym - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 705/14 – CBOSA, Legalis).

Określając zakres rozstrzygania sprawy w postępowaniu wznowieniowym, słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. (II OSK 281/13), że "postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia". Tut. Sąd w pełni takie stanowisko podziela.

Prawidłowo więc – przy uwzględnieniu powyższych, utartych już i wprost wynikających z prawa zasad - orzekł Prezydent [...], stwierdzając, że decyzja tego organu z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem praw. Takim bowiem naruszeniem było nieuwzględnienie w postępowaniu pierwotnym A. G. – W., jako strony postępowania o pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji trafnie rozpoznał sprawę, w jej granicach wyznaczonych podstawa wznowieniową.

Kwestią, która była badana przez Wojewodę [...], jako organ odwoławczy, było natomiast to, czy organ I instancji trafnie uznał, że ze wskazanych w sentencji decyzji przyczyn nie można było decyzji z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchylić. Organ odwoławczy badał więc zasadność zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wyjaśnił, że nie można uchylić pierwotnej decyzji z tego powodu, ze inwestor spełnił wymagania z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Pr. bud., a ponadto z projektu budowlanego wynika, ze inwestycja nie pogorszy możliwości użytkowania i korzystania z działki nr [...] przy ul. [...] w [...], a ponadto została zaprojektowana zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.

Wojewoda [...] natomiast, uchylając zaskarżoną decyzją ww. decyzję Prezydenta [...] i orzekając merytorycznie, uznał, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Pr. bud., a więc art. 146 § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Okolicznością przesądzającą konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia w postaci odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego było w ocenie Wojewody [...] to, że wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z treścią wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 20 lipca 2012 r., nieusunięta przez skarżącego, pomimo zobowiązania go do tego przez Wojewodę.

Niezgodność ta polegać miała na tym, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył przebudowy budynku mieszkalnego (w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Pr. bud.), podczas gdy roboty budowlane ujęte w projekcie stanowiły rozbudowę lub nadbudowę budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, uwzględniając omówione na wstępie zasady prawa administracyjnego, że Wojewoda [...] przekroczył te granice rozpoznania sprawy, które wyznacza art. 35 ust. 1 i 2 Pr. bud., a w konsekwencji naruszył bezwzględny obowiązek w zakresie treści swej decyzji, wynikający z art. 35 ust. 4 Pr. bud. W art. 35 cyt. ustawy określony bowiem został zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym ocenie podlega wyłącznie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 294/17 – CBOSA).

Organ architektoniczno budowlany może więc: sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Właściwy organ nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia wyłącznie w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, i dopiero wówczas - po jego bezskutecznym upływie - wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pr. bud.). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.). Oznacza to, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter związany.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wykonał obowiązki, nałożone na niego w art. 32 ust. 4 Pr. bud., zaś w ramach sprawdzenia okoliczności, o których mowa w art. 35 ust. 1 organ nie może ingerować w treść projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że w całym projekcie budowlanym (a nie tylko na jego karcie tytułowej) roboty budowlane określane są, jako "przebudowa", więc skarżący nie mógł wystąpić o pozwolenie na rozbudowę lub nadbudowę budynku w oparciu o ten projekt. Żądanie organu II instancji od skarżącego, nie tylko z tej przyczyny, że wywiedzione błędnie z art. 50 § 1 k.p.a., "uzupełnienia dokumentacji poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę" było więc zupełnie pozbawione podstaw. Skarżący wnosił o pozwolenie na przebudowę, bo tak też zakres robót określał właśnie projekt budowlany.

Z akt sprawy nie wynikają wnioski przeciwne do dokonanego przez organ I instancji ustalenia, aby z projektu budowlanego wynikało negatywne oddziaływanie budowy na nieruchomość uczestniczki, lub by projekt ten sporządzony był z naruszeniem uzasadnionych interesów A. G. – W., występujących w obszarze oddziaływania inwestycji. Pomimo twierdzeń uczestniczki odnośnie tego negatywnego oddziaływania, należy zauważyć, że brak jest dowodu na okoliczność, jakoby na skutek robót budowlanych obiekt miał obrysem jakiejkolwiek swej powierzchni przekroczyć granice działki budowlanej lub spowodować pogorszenie warunków nasłonecznienia. Organ II instancji nie poczynił takich ustaleń, które świadczyłyby o tezie przeciwnej.

Kwestia, czy organ I instancji mógł wydać decyzję pozytywną w zakresie pozwolenia na przebudowę w sytuacji, gdy analiza projektu budowlanego nakazywałaby odmienną kwalifikację przedmiotu robót budowlanych, wymyka się natomiast spod kognicji zarówno Wojewody [...], jak i Sądu meriti w niniejszej sprawie. Jak bowiem Sąd już wyjaśnił, nadzwyczajne postępowanie w sprawie o wznowienie ograniczone jest zakresem podstawy wznowieniowej. Ewentualna sprzeczność ostatecznego orzeczenia administracyjnego z prawem może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, o ile jest rażąca, ale nie w trybie art. 145 § 1 k.p.a.

Prawidłowo orzekł więc Prezydent [...], odmawiając uchylenia swej pierwotnej decyzji, gdyż analiza sprawy wprost wskazuje, że zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., o których mowa była w poprzedzającej części uzasadnienia.

Wadliwie zaś – z ww. przyczyn - orzekł Wojewoda [...], czym naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż ustalony stan sprawy nie dawał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Niezasadne natomiast były zarzuty skargi w zakresie tego, że po zakończeniu budowy następuje "bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę", co – zdaniem skarżącego – "obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przeszkodą do prowadzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę może być dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (por. np. wyroki NSA: z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16, z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1596/16). W sprawie niniejszej przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. nie wystąpiła.

Wojewoda [...] prawidłowo i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. podjął nakazane mu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2095/15 rozstrzygnięcie merytoryczne, ale orzekł wadliwie. Sąd, uchylając ww. wyrokiem decyzję Wojewody [...] wskazał w sposób wiążący, że stan sprawy i zebrane w niej dowody wystarczają do podjęcia orzeczenia co do istoty sprawy. Z tego wyroku – co jest prawnie oczywiste – nie wynikało natomiast, jakiej treści ma być rozstrzygnięcie. W związku z tym tut. Sąd wyjaśnia, że to, jakie może być rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy wynika z art. 151 § 1 pkt. 1 lub 2 k.p.a., ale również z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. i w z. z art. 138 § 1 pkt. 1, 2 i 3 k.p.a.

Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę i związany dokonaną przez Sąd oceną prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku, dokona stosownych ustaleń w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 35 ust. 1 Pr. bud. Jeżeli wynik tych ustaleń potwierdzi spełnienie wymagań enumeratywnie i precyzyjnie określonych w cyt. art. i art. 32 ust. 4 Pr. bud., wówczas Wojewoda [...] uwzględni treść art. 35 ust. 4 Pr. bud., wydając stosowne orzeczenie w przedmiocie decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Ponadto, Wojewoda [...] ograniczy postępowanie i rozważania do ram omówionych przez tut. Sąd i wynikającego ze wskazanych przepisów charakteru postępowania wznowieniowego, odnosząc je do przyczyny wznowienia, a więc tej okoliczności, że A. G. – W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz do tego, jaki ten właśnie fakt miał wpływ na wynik sprawy.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz wpisu sądowego.