Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Roman Wiatrowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (współsprawozdawca), Sędzia NSA Piotr Pietrasz (współsprawozdawca), Sędzia NSA Dorota Dąbek, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, po rozpoznaniu w Izbie Finansowej na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt. I FZ 92/21, w sprawie z zażalenia K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Op 30/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 26 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za II kwartał 2015 r. oraz podatku do zapłaty za czerwiec 2015 r., w którym na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?" podjął następującą uchwałę: Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jan Rudowski Roman Wiatrowski Arkadiusz Despot – Mładanowicz (CVS) Piotr Pietrasz (CVS) Dorota Dąbek Tomasz Kolanowski Zbigniew Ślusarczyk

1. Stan sprawy

1.1. Postanowieniem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I FZ 92/21 Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), postanowił przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?" (ww. postanowienie oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu opublikowane zostały w bazie internetowej NSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z ustaleniem, że przesyłając skargę za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnik skarżącego kwalifikowanym podpisem elektronicznym opatrzył wyłącznie pismo przewodnie, nie załączniki do tego pisma. Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, m.in. przez podpisanie skargi i pełnomocnictwa kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 lutego 2021 r.

Przy piśmie z 9 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał do Sądu pierwszej instancji mylnie przesłane pismo pełnomocnika skarżącego stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Z akt wynika, że przesyłka została przez pełnomocnika skarżącego nadana 8 lutego 2021 r., a przez WSA we Wrocławiu przesłana poleconą przesyłką pocztową 10 lutego 2021 r.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę m.in. na treść art. 57 § 1, art. 46 § 1 pkt 4, art. 46 § 2a i 2b w zw. z art. 12b § 1 i art. 37 § 1 p.p.s.a., wskazując, że w okolicznościach sprawy załączniki do pisma przewodniego przesłanego do organu odwoławczego, w tym skarga i dokument pełnomocnictwa, nie zostały podpisane w sposób zgodny z przepisami prawa, stąd wezwanie o uzupełnienie tych braków formalnych skargi było konieczne. Ponieważ wezwanie doręczone zostało 1 lutego 2021 r., termin do uzupełnienia braków formalnych upływał z dniem 8 lutego 2021 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, nie może bowiem być uznane za jego zachowanie nadanie przesyłki na adres sądu niewłaściwego (tj. WSA we Wrocławiu). W sytuacji wniesienia pisma procesowego do sądu niewłaściwego decydująca dla zachowania terminu jest data przekazania pisma przez niewłaściwy sąd do sądu właściwego. W okolicznościach sprawy datą wniesienia pisma uzupełniającego braki formalne skargi jest data przekazania (nadania) pisma przez WSA we Wrocławiu, tj. dzień 10 lutego 2021 r. Braki skargi nie zostały uzupełnione w ustawowym terminie, wobec czego zaszła podstawa do odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

3. Zażalenie

W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 46 § 1 pkt 4 i § 2a i 2b p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarga nie została podpisana podpisem elektronicznym,

2) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarga posiadała braki formalne, których skarżący nie uzupełnił,

3) § 8 ust. 4 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów, (Dz.U. z 2018 r., poz. 180, dalej: rozporządzenie z dnia 14 września 2011 r.), przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu zażalenia jego autor podniósł, że skarżący złożył skargę za pośrednictwem platformy ePUAP, a Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) dowodzi, że pełnomocnik dysponuje profilem zaufanym ePUAP (ePUAP-ID). Stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji co do podpisania elektronicznego jedynie pisma głównego przeczy treść UPP i oficjalne zasady funkcjonowania (instrukcje i podręczniki dla platformy ePUAP) i podpisywania pism w platformie ePUAP oraz mechanizmy wizualizacji dla użytkowania platformy ePUAP. Uznając, że skarga i pełnomocnictwo nie zostały podpisane, Sąd naruszył art. 3 pkt 2, art. 17, art. 20 i art. 20ae ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm., dalej ustawa o informatyzacji), w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 i 17 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. W ocenie autora zażalenia niezasadne było wzywanie strony do usunięcia braku formalnego skargi przez podpisanie jej i załączonego pełnomocnictwa, bo taką wadą skarga nie była dotknięta. Takie działanie Sądu naruszało art. 46 § 1 pkt 4 i § 2a i 2b, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

4. Uzasadnienie postanowienia o przekazaniu w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzuty zażalenia uznał, że w związku z zawartymi w nim zarzutami, wyłoniło się zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, które wymaga przedstawienia go do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy w sytuacji gdy pełnomocnik strony wniósł do sądu administracyjnego skargę drogą elektroniczną, za pośrednictwem systemu ePUAP, składając – jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - podpis zaufany pod pismem przewodnim do skargi, załączając ją i pełnomocnictwo do tego dokumentu w formie elektronicznej, sąd administracyjny prawidłowo uznał, że przedmiotowa skarga i pełnomocnictwo obarczone są brakiem podpisu, gdyż zgodnie z art. 46 § 2b p.p.s.a., załącznik także winien być opatrzony podpisem elektronicznym.

Zagadnienie sporne dotyczy zatem wykładni art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., a mianowicie, czy elektroniczne podpisanie pisma sporządzonego w formularzu dokumentu elektronicznego platformy ePUAP jest wystarczające dla uznania, że podpis ten obejmuje stanowiącą załącznik do tego pisma skargę oraz inne załączone dokumenty.

Zgodnie z tymi przepisami:

§ 2a. W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

§ 2b. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.

Na tle spornego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwie linie: jedna – dominująca – w ramach której sądy prezentują pogląd taki, jak Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, oraz druga, będąca w mniejszości, w której stwierdza się, że podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami.

W orzeczeniach prezentujących pierwsze stanowisko podnosi się, że z treści art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił obowiązek opatrzenia podpisem zarówno pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego, jak również dołączanych do tego pisma załączników składanych w formie dokumentu elektronicznego. Niedochowanie powyższych wymogów stanowi brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Wskazuje się przy tym, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, jak również na to, że istnieją techniczne możliwości podpisania załączników do korespondencji wysyłanej za pośrednictwem platformy ePUAP (przy zastosowaniu ogólnie dostępnych zewnętrznych narzędzi, tzw. "Podpisywarki"). W licznych orzeczeniach wojewódzkie sądy administracyjne powołują się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z: 9 października 2020 r. sygn. akt I OZ 814/20, 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 814/20, 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 884/20, 26 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 938/20 i I OZ 987/20, 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1032/20, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1000/20 i I OZ 1003/20, 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1048/20, 22 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 77/21.

W orzeczeniach tych kwestionuje się stanowisko prezentowane w drugim nurcie orzecznictwa w spornym zakresie, wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z: 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OZ 275/20, 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I FZ 76/20, 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 747/20 oraz z 29 października 2020 r. sygn. akt I OZ 815/20 i I OZ 816/20 i przywołaną w nich argumentację dotyczącą zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl.

Jako reprezentatywne w tej grupie orzeczeń NSA należy przywołać postanowienie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, w którym stwierdza się, że:

"Pogląd, że elektroniczne podpisanie pisma głównego sporządzonego w formularzu platformy e-PUAP skutkuje podpisaniem tekstu tego pisma oraz załączonych do niego plików wyrażony został również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 2894/18 oraz w doktrynie (zob. P. Pietrasz, "Informatyzacja polskiego postępowania przed sądami administracyjnymi a jego zasady ogólne", Warszawa 2020, s. 310-311), które to stanowisko sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zauważyć należy, że w dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl (w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Załatwianie sprawy), w punkcie 3. "Wypełnienie i wysyłanie wniosku", w kilku krokach opisana została droga do prawidłowego sporządzenia, podpisania i wysłania pisma za pośrednictwem platformy e-PUAP. W Kroku 3 dotyczącym wprost przedmiotu niniejszej sprawy wskazuje się, że: "Z rozwijanej listy użytkownik może wybrać Rodzaj pisma [5], jakie chce złożyć do urzędu. Może to być wniosek, skarga, oświadczenie etc. Następnie wypełnia pola wymagane, tj. Tytuł pisma [6] oraz uzupełnia jego Treść [7]. Użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Jeśli chce dodać załącznik klika na symbol zielonego plusa [8] następnie wybiera ścieżkę do miejsca, w którym umieszczony jest wybrany plik a na końcu wpisuje Opis załącznika". Na końcu opisu Kroku 3 (w ramce z wykrzyknikiem) umieszczono następującą informację i zasadę: "Aby dokument miał moc prawną powinien być podpisany przed wysłaniem. Jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku korespondencji drogą tradycyjną – na wnioskach, które składamy w urzędach osobiście, również składamy podpisy. Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami". Ta reguła została powtórzona także w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Zakładanie konta użytkownika i załatwianie sprawy, w punkcie "Jak wysłać pismo".

Przedstawiony powyżej sposób wnoszenia dokumentu elektronicznego i składania podpisu przez platformę e-PUAP jest również zgodny z przedstawionymi powyżej przepisami p.p.s.a. W art. 12b § 1 i § 2 p.p.s.a. mowa jest bowiem o wnoszeniu do sądu administracyjnego dokumentów elektronicznych, a warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a. Natomiast art. 46 § 2a p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do pism stron wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Tak więc podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę e-PUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami. Wykładni tej nie przeczy również treść art. 46a § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że jeżeli strona chce wnieść do sądu załącznik w formie odrębnego dokumentu elektronicznego to ten dokument powinien być również podpisany przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Istotne jest zatem odpowiednie podpisanie przekazywanego dokumentu elektronicznego. Formalistyczna wykładnia art. 46a § 2b p.p.s.a. co do wymogu podpisania podpisem elektronicznym odrębnie każdego dokumentu (pliku) w przesyłanym jednym dokumencie elektronicznym przeczy celowi wprowadzenia informatyzacji postępowania sądowoadministracyjnego oraz oficjalnym zasadom funkcjonowania i podpisywania pism w platformie e-PUAP.".

W dominującej linii orzeczniczej kwestionującej to stanowisko wskazuje się natomiast, że:

Rozważania w ww. orzeczeniach pomijały okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób nie jest systemem sądowym ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego.

Platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne - w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy to pismo ogólne to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. przez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b p.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników.

Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym postanowieniu zauważył, że "ustawodawca w art. 46 p.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a p.p.s.a." (cyt. z postanowienia NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1032/20).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu wskazał, że kiedy w art. 46 § 2b p.p.s.a. mowa jest o zasadach podpisywania przewidzianych w § 2a, chodzi o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznaczałoby, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) pisma przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego pod przesłanym dokumentem elektronicznym, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje zawarte w nim załączniki.

Mając jednak na uwadze obecnie dominującą linę orzeczniczą w tym spornym przedmiocie, zgodnie z którą wymaga się od stron dodatkowego, odrębnego podpisywania załączników podpisanych już w ramach przesłanego dokumentu z profilu zaufanego ePUAP, uwzględniając wagę tego zagadnienia, w którego tle pozostaje konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli do sądu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaszła pilna potrzeba rozstrzygnięcia tego zagadnienia i dokonania prawidłowej wykładni art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. przez poszerzony skład NSA, z udziałem przedstawicieli wszystkich Izb tego Sądu.

5. Stanowisko Prokuratora Prokuratury Krajowej.

5.1. W piśmie z 10 listopada 2021 r. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści:

"Przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którym podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki.".

6. Pismo procesowe Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu.

6.1. Pismem procesowym z 30 listopada 2021 r. pełnomocnik organu wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały o następującej treści:

"Przepisu art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co nie oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki".

7. Rozpatrując przedstawione zagadnienie, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje.

7.1. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm., dalej uCOVID-19). W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Przeszkody do rozpoznania przedstawionego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie może stanowić art. 265 zdanie drugie p.p.s.a. odnośnie "brania udziału" w posiedzeniu prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "bierze udział" w istocie zdaje się oznaczać tylko obowiązek Sądu zawiadomienia o terminie rozpoznawania wniosku o podjęcie uchwały, celem wyrażenia poglądu przez prokuratora. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony (por. uchwała NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20).

7.2. Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I FZ 92/21 zagadnienie prawne wyłoniło się w trakcie rozpatrywania zażalenia. Stanowi zatem wniosek o podjęcie tzw. uchwały konkretnej. Uchwały te wydawane są na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej lub zażalenia wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

7.3. Poważne wątpliwości prawne dotyczyć mogą w szczególności rozbieżnych interpretacji przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W sformułowanym pytaniu prawnym wskazano na rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a.

7.4. Z treści art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a., wynika, że musi istnieć bezpośredni związek merytoryczny i logiczny przedstawionego zagadnienia z konkretną sprawą sądowoadministracyjną. Rozstrzygnięcie owego zagadnienia prawnego powinno być niezbędne dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej (w tym przypadku zażalenia) (por. postanowienie NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, z glosą aprobującą A. Kabata, "Prokuratura i Prawo" 2006, nr 5, s. 30). Według art. 187 § 1 p.p.s.a., wyłączona jest możliwość podjęcia uchwały w zakresie wątpliwości prawnych, które wprawdzie zaistniały w konkretnej sprawie, jednak nie mają dla niej rozstrzygającego znaczenia (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II GPS 2/08). W konsekwencji pytanie skierowane do składu poszerzonego musi być osadzone w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy (por. postanowienie NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 2/17). Ponadto zagadnienie to powinno być powiązane z zakresem zaskarżenia, a także zarzutami skargi kasacyjnej (zażalenia).

Treść zażalenia w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że skarżący sformułował zarzuty, które pozwalają, co do zasady rozstrzygać o wątpliwości prawnej (zarzut naruszenia art. 46 § 1 pkt 4 i § 2a i 2b p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarga nie została podpisana podpisem elektronicznym. Działając w granicach zarzutów zażalenia skład Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł zatem na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. sformułować pytanie. Przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. nie zawiera żadnych innych warunków do takiego działania oprócz istnienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

7.5. W przedmiocie przedstawionego zagadnienia.

Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy zasad wnoszenia przez stronę pism do sądu w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem platformy ePUAP.

Istotne jest bowiem rozstrzygnięcie, czy w sytuacji gdy pełnomocnik strony wniósł do sądu administracyjnego skargę za pomocą środków komunikacji elektronicznej, za pośrednictwem systemu ePUAP, składając podpis zaufany na formularzu pisma ogólnego, załączając skargę i pełnomocnictwo, sąd administracyjny prawidłowo uznał, że przedmiotowa skarga i pełnomocnictwo obarczone są brakiem formalnym podpisu, gdyż zgodnie z art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., pisma i załączniki w formie dokumentu elektronicznego powinny być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

Zgodnie z art. 46 p.p.s.a.:

§ 2a. W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

§ 2b. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.

7.6. W świetle przedstawionego zagadnienia prawnego zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich podpisanie formularza pisma ogólnego odnosi się do całości pisma i załączonych do niego plików (zob. np. postanowienia NSA: z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 815/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20 ). W orzeczeniach tych wywodzi się, że załączniki stanowią integralną część pisma, które zostało podpisane podpisem elektronicznym. Inaczej mówiąc pismo ogólne, podpisane podpisem elektronicznym, zawiera załączniki do tego pisma, a tak ujęta całość jest jednym dokumentem elektronicznym. Na potwierdzenie stanowiska zawartego w tych orzeczeniach powołano się na oficjalne zasady funkcjonowania platformy ePUAP, w tym instrukcje i podręczniki dla tej platformy.

Natomiast w orzecznictwie reprezentującym przeciwny pogląd przyjmuje się, że literalne brzmienie art. 46 § 2a p.p.s.a. nie pozwala uznać, że podpisanie podpisem elektronicznym formularza pisma ogólnego skutkuje podpisaniem także załączonej do tego pisma skargi. Jak wywodzi się w tych orzeczeniach, to strona postępowania decyduje, czy wpisze treść skargi do tego formularza i pismo to podpisze, czy też dołączy skargę jako załącznik do niego. W tym drugim przypadku strona ma obowiązek podpisania skargi (zob. np. postanowienia NSA: z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1022/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1048/20, z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 884/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 937/20, z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1031/20).

7.7. W tym miejscu przypomnieć należy zasady wnoszenia pism procesowych, a w szczególności skargi za pośrednictwem platformy ePUAP. Wskazuje się, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na kilka sposobów.

Sposobem, który nie budzi wątpliwości jest umieszczenie treści pisma (w szczególności skargi) bezpośrednio w formularzu pisma ogólnego, które generowane jest w systemie ePUAP oraz podpisanie tego pisma jednym z akceptowanych przez ustawodawcę podpisów elektronicznych (kwalifikowanym, zaufanym albo osobistym). W takim przypadku treść skargi zawarta jest bezpośrednio w podpisanym piśmie ogólnym (przewodnim).

Drugim ze sposobów wniesienia skargi jest załączenie do podpisanego pisma ogólnego (przewodniego) odrębnego pliku zawierającego treść środka prawnego skierowanego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym przypadku możliwe jest oddzielne podpisanie podpisem elektronicznym pisma ogólnego (przewodniego) i załącznika zawierającego skargę do sądu, przy czym podpisanie podpisem zaufanym załącznika (skargi) nie jest możliwe bezpośrednio w ePUAP, a za pośrednictwem odrębnej usługi w domenie gov.pl, tzw. Podpisywarki.

Trzeba zauważyć, że platforma ePUAP służy do kontaktu z podmiotami publicznymi w celu załatwiania spraw. Umożliwia jednocześnie podpisanie dokumentu elektronicznego podpisem zaufanym. Nie jest natomiast wyłącznym narzędziem podpisywania dokumentów elektronicznych.

Formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, natomiast nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP samego załącznika. Brak ten nie wyklucza w ogóle możliwości podpisania takiego dokumentu w inny sposób, a następnie dołączenia go do formularza pisma ogólnego. Należy zwrócić także uwagę na to, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób.

7.8. Poza tym należy wskazać, że do podpisywania dokumentów elektronicznych dedykowane są inne narzędzia: do podpisywania podpisem zaufanym służy tzw. Podpisywarka, zamieszczona na platformie gov.pl, do podpisu kwalifikowanego służą narzędzia komercyjne, natomiast do podpisu osobistego przeznaczona jest aplikacja "e-dowód". Dokument elektroniczny podpisany przy pomocy tych narzędzi może zostać wysłany do sądu za pośrednictwem platformy ePUAP, która umożliwia załączenie podpisanego dokumentu elektronicznego do formularza pisma ogólnego. Powyższe oznacza, że nie ma technicznych przeszkód aby korespondencja kierowana do sądu za pomocą platformy ePUAP była podpisana zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym lub podpisem osobistym.

7.9. Przed przedstawieniem argumentów prawnych, przemawiających za stanowiskiem, że dla podpisania pisma stanowiącego załącznik do podpisanego formularza pisma ogólnego, w ramach profilu zaufanego ePUAP, konieczne jest odrębne podpisanie tego załącznika, należy zwrócić uwagę na kwestie techniczne.

Podpis zaufany, jakim opatrzono pismo ogólne sporządzone za pomocą formularza elektronicznego dostępnego pod adresem: https://epuap.gov.pl/wps/portal/strefa-klienta/katalog-spraw/sprawy-ogolne/ogolne-sprawy-urzedowe-2/pismo-ogolne-do-podmiotu-publicznego-nowe oraz pod adresem: https://epuap.gov.pl/wps/portal/strefa-klienta/katalog-spraw/sprawy-ogolne/ogolne-sprawy-urzedowe-2/pismo-ogolne-do-podmiotu-publicznego, obejmuje również załączniki dołączone do tego pisma, bez względu na ich format.

Podpis, jakim opatruje się pismo ogólne, jest to tak zwany podpis otoczony (wewnętrzny) w formacie XAdES, co oznacza, że sporządzony za pomocą wskazanych formularzy, podpisany plik jest w formacie XML, a podpis znajduje się wewnątrz tego pliku. Podpis taki, mimo że znajduje się wewnątrz podpisanego pliku XML obejmuje jednocześnie nie tylko treść pliku XML, w którym się znajduje, ale dodatkowo także treść wszystkich załączonych do tego pliku załączników znajdujących się w odrębnych plikach, jeżeli zostały dołączone do pisma ogólnego za pomocą wskazanych usług.

Zastosowane na ePUAP rozwiązanie technologiczne (pozwalające objąć podpisem zaufanym, wpisanym do wewnątrz pliku XML pliki załączone do pisma ogólnego) nie wynika wprost z przepisów prawa, ale z norm technicznych określających strukturę podpisu w formacie XAdES wydanych przez Europejski Instytut Norm Telekomunikacyjnych (ETSI).

Podpis zaufany zgodnie z art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji to podpis, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji. Do zapewnienia tej integralności zastosowano zaawansowaną pieczęć elektroniczną weryfikowaną za pomocą kwalifikowanego certyfikatu pieczęci elektronicznej.

Zatem mając na względzie zasady wnoszenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP, zarówno pismo ogólne, jak i załączoną do niego skargę można uznać za podpisane podpisem zaufanym jedynie w znaczeniu technicznym, co potwierdza instrukcja do tej platformy. Nie oznacza to jednak, że mamy do czynienia z dokumentami elektronicznymi zawierającymi prawnie skuteczny podpis. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu elektronicznego.

7.10. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem tego, że wniesienie skargi za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga odrębnego podpisania jest to, że w sytuacji rozłączenia jej od formularza pisma ogólnego traci ona walor dokumentu elektronicznego podpisanego. Byłoby to niezgodne z obowiązującym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257, str. 73). Z punktu 61 preambuły do tego rozporządzenia wynika, że musi zostać zapewniona długoterminowa konserwacja informacji w celu zapewnienia prawnej ważności podpisów elektronicznych i pieczęci elektronicznych przez wydłużone okresy oraz zagwarantowana możliwość ich walidacji bez względu na przyszłe zmiany technologiczne.

Zgodnie z powyższym, niedopuszczalna jest sytuacja, by po rozłączeniu załącznika od pisma ogólnego nie zachował on żadnej ważności. Tak by się stało, gdyby załącznik do pisma ogólnego nie posiadał odrębnego podpisu.

7.11. Wykładnia art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. musi uwzględniać zasady komunikacji elektronicznej określone w przepisach powołanej ustawy. I tak zgodnie z art. 12b § 1 p.p.s.a. określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a.

W świetle ustawy o informatyzacji dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na materiale lub urządzeniu służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej (art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ). Przez treść tego dokumentu należy rozumieć stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej. Tym samym treść, jako zbiór danych, musi spełniać wymagania ustawowe, tj. stanowić odrębną całość znaczeniową oraz być uporządkowana w określonej strukturze wewnętrznej. Ponadto ten zbiór danych powinien zostać zapisany na materiale lub urządzeniu służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej, czyli informatycznym nośniku danych (B. Kwiatek, Dokument elektroniczny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 110-118 Rozdział II, punkt 2.2.2.2. Wymagania stawiane dokumentowi elektronicznemu na gruncie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Warszawa 2020).

Przez zbiór danych stanowiących dokument elektroniczny należy uznać takie ich zgrupowanie, które jako całość będzie stanowić pewną wartość logiczną, tj. informację obiektywnie zrozumiałą dla człowieka (zewnętrzne wyrażenie myśli człowieka, a tym samym jego oświadczenie woli, wiedzy lub inne). Poszczególne dane powinny przy tym zawierać odpowiednią wartość matematyczną (binarną) niezbędną dla ich przechowywania i przetwarzania przez urządzenie (maszynę) w ten sposób, aby po ich odczytaniu jako całości odtworzyć pierwotnie utrwaloną przez człowieka informację (oświadczenie). Nie można jednak ograniczać wartości logicznej zbioru danych tylko do określenia sytuacji faktycznej lub prawnej (B. Kwiatek, ibidem).

Przyjmuje się zatem że "zbiór danych to konkretna i wyodrębniona ilość tych danych. Poszczególne dane ze zbioru danych stanowią wartości (informacje) utrzymywane (przechowywane) przez urządzenie, ponieważ zawierają one odpowiednie wartości matematyczne (binarne; dane nie mogą być puste) istotne dla maszyny. Ich zawartość jest niezbędna dla ich przechowywania i przetwarzania przez urządzenie (maszynę), aby po odczytaniu łącznie poszczególnych danych jako całości odtworzyć pierwotnie utrwaloną przez człowieka informację (oświadczenie)." (B. Kwiatek, ibidem).

Pismo ogólne zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego. Komunikat o merytorycznej treści zawiera natomiast, stanowiąca załącznik do tego pisma, skarga. W omawianym przypadku zasadnicza część znaczeniowa tego komunikatu zawarta jest bowiem poza dokumentem elektronicznym – pismem przewodnim – podpisanym podpisem elektronicznym i w ten sposób usankcjonowanym przez stronę (podobnie NSA w postanowieniach: z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 124/21 i z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 473/21).

W sytuacji zatem, gdy formularz pisma ogólnego nie stanowi pisma strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., jest swego rodzaju "kopertą", do której zapakowane mogą być: pismo strony np. skarga i załączniki np. pełnomocnictwo, wniosek o przyznanie prawa pomocy itd.

7.12. Art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. reguluje materię odrębną od przedmiotu regulowanego instrukcją i zasadami wysyłania pism platformy ePUAP. W szczególności art. 46 § 2b p.p.s.a. nie odnosi się do załączników do pisma ogólnego wnoszonego za pośrednictwem platformy ePUAP. Przepis ten odnosi się do załączników w znaczeniu procesowym jakim rozumie je art. 46 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem każde pismo strony powinno zawierać wymienienie załączników.

Należy zwrócić uwagę w szczególności na art. 45 p.p.s.a., który stanowi, że "Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą". Pismo strony powinno zawierać określone elementy, o których mowa w art. 46 § 1 p.p.s.a. tj.: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia.

Ponadto ustawodawca w art. 46 § 2 p.p.s.a. posługuje się również pojęciem "pierwszego pisma w sprawie" i formułuje wobec niego szczególne wymogi. W szczególności takie pismo powinno zawierać:

- oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,

- numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku, lub

- numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku - numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania,

- oznaczenie przedmiotu sprawy.

W praktyce pismo ogólne wnoszone za pośrednictwem platformy ePUAP nie spełnia warunków "pierwszego pisma w sprawie" (o ile nie zawiera wniosków i oświadczeń woli). Takie warunki spełnia natomiast skarga.

Należy wziąć pod uwagę także charakter samej skargi, która z zasady jest pismem strony, a nie załącznikiem do innego pisma. Skoro sąd orzeka o formalnej poprawności skargi stosując przepisy p.p.s.a., to w myśl tych przepisów pismem strony jest to pismo, które obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą. I to właśnie to pismo winno zostać uwierzytelnione przez stronę podpisem.

Z powyższego wynika, że to skarga powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem. Oznacza to, że w przypadku odłączenia od formularza pisma ogólnego będzie dokumentem podpisanym podpisem zaufanym, podpisem kwalifikowanym lub podpisem osobistym. Jednocześnie dokument ten będzie mógł być przekazany pozostałym uczestnikom postępowania zgodnie art. 12b § 2 p.p.s.a. Ustanawia on bowiem wymóg przesłania dokumentów elektronicznych wniesionych do sądu uczestnikom, którzy komunikują się elektronicznie w sposób wskazany w art. 74a p.p.s.a.

Z tego względu uznanie, że skarga jest załącznikiem do formularza pisma ogólnego niewymagającym odrębnego podpisu, stanowi odwrócenie zasad obowiązujących w postępowaniu przed sądem administracyjnym i interpretowanie ich przez pryzmat warunków technicznych platformy ePUAP, co jest zabiegiem nieuprawnionym w świetle powołanych norm prawnych (zob. podobnie P. Iżycki, O wymogu podpisania pisma wniesionego do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2021/6).

7.13. Należy również zwrócić uwagę na cel formalnego wymogu podpisania pisma strony w procesie sądowoadministracyjnym, a w szczególności pisma jakim jest skarga. Funkcją podpisu pod skargą jest legitymizacja jej treści przez stronę postępowania, co tyczy się wszystkich elementów tego pisma, takich jak zakres zaskarżenia czy wnioski procesowe. Wymóg podpisania skargi stanowi jej element konstrukcyjny, o którym mowa w art. 57 § 1 p.p.s.a. (zob. też postanowienie NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 124/21). Wymóg podpisania skargi ma zatem na celu legitymizację jej treści przez skarżącego albo przez osobę działającą w jego imieniu. Podpisanie pisma procesowego, a w szczególności skargi, potwierdza wolę skierowania do sądu administracyjnego środka prawnego o określonej treści. Jak trafnie podkreślono w literaturze przedmiotu taka interpretacja zmierza do tego, aby nie było wątpliwości, czy w istocie strona załączyła do pisma ogólnego w platformie ePUAP zamierzoną treść skargi. Pewności tej brakuje, gdy podpisane zostało tylko pismo ogólne, które w swojej treści nie zawiera żadnych elementów skargi, ograniczając się do poinformowania o przesłaniu skargi jako załącznika do niego. (P. Iżycki, ibidem).

Zatem interpretację przemawiającą za koniecznością odrębnego podpisania załącznika, a w szczególności skargi, wspiera wykładnia celowościowa.

7.14. Interpretacja dopuszczająca wnoszenie skargi w formie niepodpisanego załącznika do formularza pisma ogólnego jest sprzeczna nie tylko z celowościową wykładnią przepisów p.p.s.a., ale przede wszystkim z wykładnią językową tych przepisów. Z powołanych przepisów wynika, że podpisane powinno zostać pismo strony, a więc jej wnioski i oświadczenia składane poza rozprawą (art. 45 p.p.s.a.).

Nie można zgodzić się z poglądami części orzecznictwa, które za niezasadne uznaje wzywanie do usunięcia braku formalnego podpisania skargi, skoro stanowiła ona załącznik do pisma ogólnego sporządzonego na formularzu platformy ePUAP, który został podpisany podpisem elektronicznym. Okoliczność, że na gruncie zasad technicznych systemu ePUAP skarga może stanowić załącznik do pisma ogólnego nie może mieć przeważającego znaczenia.

Nie można pominąć celu wprowadzenia platformy ePUAP. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Dotyczy to także platformy ePUAP (por. ust. 1a tego przepisu). Sposób doręczenia dokumentu przez ePUAP stwarza pewne domniemania. Jak zauważono w orzecznictwie, jest to forma kwalifikowana, dająca pewność doręczenia, bo jak stanowił § 7 ust. 1 pkt 1 (nieobowiązującego już) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. poz. 584) rozwiązania techniczne ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Zgodnie z treścią § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r., doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W takim wypadku § 13 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia. Oznacza to, że taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenie dokumentu, a zatem gwarantuje dotarcie go do adresata, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., I OSK 1827/17).

Powyższe wskazuje, że podstawowym celem platformy ePUAP nie jest zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego. Z tego względu nie można nadawać przesądzającego znaczenia zapisom instrukcji do platformy ePUAP, a w szczególności wywodzić, że celem platformy ePUAP jest zapewnienie wnoszenia skutecznie pism sądowych bez ich odrębnego podpisywania.

Zauważyć należy, że również w praktyce organów administracji, stanowisko, że podpisanie pisma ogólnego oznacza jednocześnie podpisanie załączników, nie jest zasadą. W szczególności można zwrócić uwagę na wymogi dotyczące podpisywania sprawozdań finansowych. Z informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów (https://www.podatki.gov.pl/e-sprawozdania-finansowe/pytania-i odpowiedzi/#sporzadzanie-i-podpisywanie-deklaracji) wynika m.in., że "Sprawozdanie finansowe sporządzone w postaci elektronicznej (plik XML) musi zostać opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (dotychczas nazywanym podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP) przez osobę, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych i kierownika jednostki, a jeżeli jednostką kieruje organ wieloosobowy – przez wszystkich członków tego organu" (pkt 17). W tym samym miejscu sformułowano jednocześnie wymóg, że "Sprawozdanie finansowe można podpisać podpisem zaufanym (dotychczas nazywanym podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP) korzystając z aplikacji zintegrowanych z Profilem Zaufanym, gdy dana aplikacja umieszcza przycisk przekierowania na Profil w celu podpisania dokumentu np. w aplikacji e-Sprawozdania finansowe.".

Warta zauważenia jest również praktyka organów administracji opisana w piśmie procesowym Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 30 listopada 2021 r. Wskazano w nim, że "Zazwyczaj pracownik sekretariatu organu dokonuje wysyłki decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego poprzez platformę ePUAP, i podpisuje, tak jak pracownik NSA, pocztę elektroniczną, w załączniku której znajduje się sama decyzja opatrzona podpisem elektronicznym osoby upoważnionej.". Taka praktyka możliwa jest również w kancelarii profesjonalnego pełnomocnika, w której pracownik tej kancelarii podpisze pismo ogólne zawierające skargę podpisaną przez umocowanego w sprawie pełnomocnika.

Należy również zwrócić uwagę, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób nie jest systemem sądowym ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego, podpisu kwalifikowanego lub podpisu osobistego.

7.15. Zwrócić należy uwagę również na wykładnię systemową, która nakazuje odwołać się do definicji dokumentu elektronicznego, skoro sformułowaniem tym posłużył się ustawodawca w art. 12b § 1 w zw. z art. 46 § 2a p.p.s.a. Jak wyżej wskazano pismo ogólne zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego.

Jako dodatkowy argument przemawiający za koniecznością odrębnego podpisywania podpisem elektronicznym załączników do formularza pisma ogólnego przesyłanego przez profil zaufany ePUAP, podnieść należy także, że w przypadku sądu, zasadniczo musi on załącznik (np. skargę) odłączyć od pisma ogólnego i przekazać stronie przeciwnej. Stąd celowym i przemyślanym zabiegiem było wprowadzenie obowiązku podpisywania załączników (z tego względu zawarto ww. przepis w p.p.s.a., żeby realizować te zadania). Przykładowo załącznikami do pisma ogólnego mogą być skarga i wniosek o przyznanie prawa pomocy zawierający tzw. "dane wrażliwe". W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że koniecznym jest odłączenie skargi od pozostałych plików. Powszechną praktyką pełnomocników jest też przesyłanie kilku skarg dołączonych do jednego pisma ogólnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, w której do pisma ogólnego dołączono trzy skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga załączona do pisma ogólnego musi zostać samodzielnie podpisana podpisem zaufanym, podpisem kwalifikowanym lub podpisem osobistym.

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, jakie wyrażono w postanowieniu, którym przedstawiono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, że dany załącznik (np. skarga) został podpisany podpisem zaufanym w profilu zaufanym ePUAP w ramach pisma ogólnego przesłanego jako dokument elektroniczny.

Ponadto argument ten nie zasługuje na uwzględnienie również z tego powodu, że zaproponowany sposób wyekspediowania załącznika (np. skargi) uniemożliwia zweryfikowanie złożonego na nim podpisu.

Należy również zwrócić uwagę, że umieszczenie skrótu załącznika obliczonego za pomocą algorytmu SHA-256 w podpisanym piśmie ogólnym w praktyce oznacza, że jakakolwiek najdrobniejsza nawet zmiana w treści pliku XML, jak również jakakolwiek najdrobniejsza zmiana w treści pliku załącznika spowoduje, że będzie możliwe do udowodnienia, że podpis elektroniczny jest nieprawidłowy (podpis nie będzie się weryfikował jako prawidłowy).

Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że ustawa nie reguluje zasad odłączania załączników od pisma wnoszonego do sądu w formie dokumentu elektronicznego. Art. 46 § 3 p.p.s.a. stanowi, że "w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się. W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Przepis ten wskazuje, że kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji, sporządza się jedynie wówczas, gdy doręcza się je stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism.

Zatem nie przewiduje się możliwości uwierzytelnienia dokumentów elektronicznych, jeżeli są one udostępniane stronom za pomocą środków elektronicznych.

7.16. Wykładni opowiadającej się za koniecznością podpisywania załączników nie stoją na przeszkodzie argumenty odwołujące się do zasady proporcjonalności.

Nie ma przeszkód prawnych ani technicznych, które uniemożliwiałyby podpisanie skargi stanowiącej załącznik do pisma ogólnego wnoszonego za pośrednictwem platformy ePUAP.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie uregulowania procedury sądowoadministracyjnej mają za zadanie zapewnienie sprawnej realizacji postępowania sądowoadministracyjnego rozumianego jako przebieg następujących po sobie i powiązanych czynności sądu i uczestników postępowania sądowego. Także wymóg podpisania pisma procesowego został wprowadzony w konkretnym celu. Brak podpisania skargi stanowi brak formalny, w każdym przypadku uzasadniający wezwanie strony do uzupełnienia skargi. Informacja o tym, w jaki sposób podpisać załączniki oraz następnie załączyć je do pisma głównego może stanowić przedmiot odpowiedniego pouczenia. Natomiast naruszenie powyższego wymogu można by rozważyć również w kontekście przyczyny usprawiedliwiającej nieuzupełnienie braku formalnego, uzasadniającej przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi (art. 86 § 1p.p.s.a.).

8. W związku z tym, zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

Jan Rudowski Roman Wiatrowski Arkadiusz Despot – Mładanowicz (CVS)

Piotr Pietrasz (CVS) Dorota Dąbek Tomasz Kolanowski

Zbigniew Ślusarczyk

Zdanie odrębne sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotra Pietrasza i Arkadiusza Despot - Mładanowicza do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I FPS 2/21

1. Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 46 § 2a p.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b p.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.

Analiza ww. regulacji prowadzi do wniosku, że art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. nakłada wyłącznie obowiązek podpisania pisma określonym rodzajem podpisu elektronicznego, nie reguluje natomiast w jaki sposób czynność taka ma być dokonana. Ponadto z przepisów tych wynika, że podpisane powinno być pismo procesowe jak również każdy załącznik do tego pisma. Idąc dalej należy stwierdzić, że nie ma w katalogu przepisów p.p.s.a. regulacji, która wyznacza zasady podpisywania pism podpisem elektronicznym, w tym również w przypadku ich wnoszenia przez ePUAP. Oznacza to, że techniczne sposoby podpisania pisma lub załącznika w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. w przypadku ich wnoszenia za pomocą ePUAP należy poszukiwać w innych regulacjach (tzw. przepisach technicznych), nie wykluczając takich, które nie są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

2. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Ponadto zgodnie z ust 1a ww. przepisu podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Przypomnieć należy, że podmiotami publicznymi, zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy o informatyzacji, są również sądy administracyjne.

Z kolei zgodnie z art. 19a ust. 1-3 ustawy o informatyzacji Minister właściwy do spraw informatyzacji zapewnia funkcjonowanie ePUAP. Minister właściwy do spraw informatyzacji zamieszcza na ePUAP informację o adresach elektronicznych skrzynek podawczych udostępnionych przez podmioty publiczne, w tym również sądów administracyjnych. Minister właściwy do spraw informatyzacji jest administratorem danych użytkowników ePUAP. Pomimo zatem, iż system ePUAP nie jest systemem sądowym, ustawa o informatyzacji przesądza o możliwości jego wykorzystania w wymianie dokumentów elektronicznych pomiędzy sądem a stronami postępowania, w tym w szczególności w związku z wnoszeniem pism do sądu administracyjnego.

W rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej, wydanym na podstawie art. 19a ust. 3 ustawy o informatyzacji, określono między innymi zakres i warunki korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej.

Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia podmioty publiczne mogą wykorzystywać do świadczenia usług w postaci elektronicznej w szczególności następujące funkcje ePUAP:

1) tworzenie i obsługa dokumentów elektronicznych przez osoby fizyczne i podmioty;

2) przesyłanie dokumentów elektronicznych;

3) wymiana danych między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi;

4) identyfikacja użytkowników i rozliczalność ich działań;

5) weryfikacja podpisu elektronicznego;

6) tworzenie usług podmiotu publicznego lub usług kilku podmiotów publicznych współdziałających ze sobą, zbudowanych na podstawie dwóch lub więcej usług;

7) obsługa płatności elektronicznych;

8) działania związane z procesem potwierdzania profilu zaufanego;

9) weryfikacja zgodności dokumentu elektronicznego z jego wzorem określonym w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych;

10) wystawianie:

a) urzędowego poświadczenia odbioru,

b) elektronicznego poświadczenia opłaty,

c) elektronicznego znacznika czasu

- z uwzględnieniem funkcjonalności ePUAP gwarantujących niezaprzeczalność tych poświadczeń.

Co prawda w przepisie tym nie wymieniono funkcji podpisywania dokumentów elektronicznych podpisem elektronicznym, należy jednak zaznaczyć, że wymieniony katalog funkcji ma charakter jedynie przykładowy.

3. W tym miejscu nasuwa się kluczowe pytanie, w jaki sposób (na jakich zasadach) dokonuje się sygnowanie dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym w związku z wniesieni skargi do sądu administracyjnego i czy czynności takiej można dokonać z wykorzystaniem ePUAP.

W tym zakresie zasadne jest odwołanie się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, w którym Sąd ten stwierdził, że "stanowisko (...), że elektroniczne podpisanie pisma głównego sporządzonego w formularzu platformy ePUAP skutkuje podpisaniem jedynie tekstu tego pisma, a nie skutkuje podpisaniem załączonych do niego plików jest błędne. Zaprzecza mu nie tylko treść dokumentu elektronicznego (...), treść UPP, ale też oficjalne zasady funkcjonowania (instrukcje i podręczniki dla platformy ePUAP) i podpisywania pism w platformie ePUAP oraz mechanizmy wizualizacji dla użytkowania platformy ePUAP.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl (w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Załatwianie sprawy), w punkcie 3. "Wypełnienie i wysyłanie wniosku", w kilku krokach opisana została droga do prawidłowego sporządzenia, podpisania i wysłania pisma za pośrednictwem platformy ePUAP. W Kroku 3 dotyczącym wprost przedmiotu niniejszej sprawy wskazuje się, że: "Z rozwijanej listy użytkownik może wybrać Rodzaj pisma [5], jakie chce złożyć do urzędu. Może to być wniosek, skarga, oświadczenie etc. Następnie wypełnia pola wymagane, tj. Tytuł pisma [6] oraz uzupełnia jego Treść [7]. Użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Jeśli chce dodać załącznik klika na symbol zielonego plusa [8] następnie wybiera ścieżkę do miejsca, w którym umieszczony jest wybrany plik a na końcu wpisuje Opis załącznika". Na końcu opisu Kroku 3 (w ramce z wykrzyknikiem) umieszczono następującą informację i zasadę: "Aby dokument miał moc prawną powinien być podpisany przed wysłaniem. Jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku korespondencji drogą tradycyjną – na wnioskach, które składamy w urzędach osobiście, również składamy podpisy. Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami". Ta reguła została powtórzona także w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Zakładanie konta użytkownika i załatwianie sprawy, w punkcie "Jak wysłać pismo".

Podkreślenia wymaga, że na dole każdej strony wskazanej wyżej Instrukcji umieszczono informację o treści: Centralny Ośrodek Informatyki ul. Suwak 3, 00-676 Warszawa tel: 22 2502888 mail: coi@gov.pl | www.coi.pl. Na stronie internetowej www.coi.pl można uzyskać informację, że Centralny Ośrodek Informatyki (COI) jest instytucją gospodarki budżetowej, utworzoną zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu instytucji gospodarki budżetowej pod nazwą "Centralny Ośrodek Informatyki". Przedmiotem podstawowej działalności COI jest odpłatne wykonywanie usług na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i innych podmiotów tj. jednostek administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz wykonywanie innych zadań z zakresu informatyki i teleinformatyki na rzecz osób trzecich, na podstawie odrębnych umów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że techniczne sposoby podpisania pisma lub załącznika w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. w przypadku ich wnoszenia za pomocą ePUAP należy poszukiwać w dokumencie pomocy (Instrukcji) zamieszczonej na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Instrukcja ta została natomiast opracowana przez powołaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji instytucję gospodarki budżetowej "Centralny Ośrodek Informatyki".

To z Instrukcji wynika, że "Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami". Ta reguła została powtórzona w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Zakładanie konta użytkownika i załatwianie sprawy, w punkcie "Jak wysłać pismo".

Powyższe rozważania zaprzeczają stanowisku zajętemu w uchwale jakoby podstawowym celem platformy ePUAP nie było zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego. Naszym zadaniem, jeżeli platforma ePUAP zawiera funkcje związane z opatrywaniem dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym skorzystanie z tych funkcji w ramach tworzenia i obsługi dokumentów elektronicznych przez osoby fizyczne powinno wiązać się z akceptacją w zakresie skuteczności dokonania podpisu elektronicznego w ramach czynności procesowych dokonywanych przed sądem administracyjnym.

4. W tym miejscu nasuwa się wątpliwość, jaki charakter ma wskazana instrukcja i czy jako regulacja nie mieszcząca się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa może regulować zasady podpisywania dokumentu elektronicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naszym zdaniem Instrukcja dostępna na stronie internetowej www.epuap.gov.pl w zakresie dotyczącym wypełniania i wysyłania wniosku wraz z załącznikami zbudowana jest z tzw. norm technicznych. Współcześnie jako normy techniczne określa się reguły wskazujące zachowania człowieka w procesie jego działalności produkcyjnej, usługowej, technicznej i technologicznej związanej z posługiwaniem się aparaturą i urządzeniami dla osiągnięcia określonych celów produkcyjnych, usługowych oraz eksperymentów naukowych (Z. Muras, Podstawy prawa, Warszawa 2015, s. 10.).

Dla prawodawcy normy techniczne ujęte w akcie prawnym nie stanowią reguł istniejących subiektywnie, lecz są to reguły obiektywnie – celowościowego zachowania. Normy techniczne wskazują skutki praktyczne, które mogą być osiągnięte dzięki ich przestrzeganiu. Nie wskazują bowiem na to, że ma być wykonane działanie, ale jak ma być wykonane (C. Znamierowski, Oceny i normy, Warszawa 1957, s. 504). Tak rozumiane normy techniczne (dyrektywy techniczne) wprawdzie coś nakazują, ale robią to warunkowo, służebnie: nakazują coś czynić, jeśli się chce czy też jeśli się musi spowodować określony stan rzeczy (M. Zieliński, Z. Ziembiński, Uzasadnianie twierdzeń, ocen i norm w prawoznawstwie, Warszawa 1988, s. 60). Natomiast rezultatem niezachowania normy technicznej powinien być ujemny skutek praktyczny. W konsekwencji prawidłowo ustanowiona i naukowo uzasadniona norma techniczna wcześniej czy później dociera do świadomości ludzi jako reguła, której trzeba się podporządkować, jeśli nie chce się działać bezskutecznie.

Informatyzacja postępowania sądowoadministracyjnego wymusza zachowanie pewnych formuł postępowania zarówno przez sąd, jak i przez uczestników postępowania, np. pisma elektroniczne skierowane do sądu mogą być wnoszone tylko w odpowiedni sposób, za pomocą określonych urządzeń i systemów teleinformatycznych, często z wykorzystaniem formularzy udostępnianych w internecie. Pisma muszą być ponadto sporządzane w odpowiednich formatach danych, umożliwiających sądowi oraz stronom postępowania ich odczytanie. Stąd też każda czynność w zinformatyzowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarówno sądu, jak i uczestników postępowania, wymaga dostosowania się do określonych standardów technicznych, także wówczas gdy nie zostały one ujęte w szatę normy prawnej powszechnie obowiązującej.

5. Definicję podpisu elektronicznego zawiera art. 3 pkt 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (eIDAS). Zgodnie z tym przepisem "podpis elektroniczny" oznacza dane w postaci elektronicznej, które są dołączone lub logicznie powiązane z innymi danymi w postaci elektronicznej, i które użyte są przez podpisującego jako podpis.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji podpis elektroniczny to podpis, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji. Do zapewnienia tej integralności zastosowano zaawansowaną pieczęć elektroniczną weryfikowaną za pomocą kwalifikowanego certyfikatu pieczęci elektronicznej.

W literaturze przyjmuje się, że podpis elektroniczny jest to plik komputerowy składający się z ciągu danych zapisanych najczęściej w oddzielnym pliku jako funkcja sygnowanego dokumentu elektronicznego (J. Janowski, Podpis elektroniczny w obrocie prawnym, Warszawa 2007, s. 47).

6. Z uzasadnienia uchwały wynika wprost, że podpis jakim opatruje się pismo ogólne sporządzone z pomocą formularza w systemie ePUAP, który jest podpisem zaufanym, obejmuje również załączniki dołączone do tego pisma, bez względu na format tego załącznika.

Ponadto z uzasadnienia uchwały wynika również, że mając na względzie zasady wnoszenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP, zarówno pismo ogólne, jak i załączoną do niego skargę można uznać za podpisane podpisem zaufanym jedynie w znaczeniu technicznym, co potwierdza instrukcja do tej platformy. Nie oznacza to jednak, że mamy do czynienia z dokumentami elektronicznymi zawierającymi prawnie skuteczny podpis. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu elektronicznego.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyodrębnił podpisanie pisma w znaczeniu technicznym, zastrzegając, że nie oznacza jednak, iż dokument elektroniczny zawiera prawnie skuteczny podpis. W tym miejscu należy zatem postawić pytanie, od czego zależy prawna skuteczność dokonania tego podpisu, co jest jej wyznacznikiem i podstawą prawną. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, jaki przepis decyduje o prawnej skuteczności tego podpisu, a z całą pewnością nie zawierają takiej regulacji przepisy p.p.s.a., w tym art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a.

Naszym zdaniem, mając na względzie zasady wnoszenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP, zarówno pismo ogólne, jak i załączoną do niego skargę można uznać za podpisane podpisem elektronicznym w znaczeniu art. 3 pkt 10 rozporządzenia eIDAS oraz art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji. W konsekwencji mamy tu do czynienia z podpisami skutecznymi prawnie (podpisem tym są dane w postaci elektronicznej, które są co najmniej logicznie powiązane z danymi elektronicznymi tworzącymi pismo przewodnie jak i dołączoną do niego skargą i zostały użyte przez osobę podpisującą jako podpis). Na marginesie dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale nie zakwestionował zgodności podpisania w ePUAP pisma ogólnego, jak i załączonej do niego skargi z art. 3 pkt 10 rozporządzenia eIDAS oraz z art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji. A tylko w takim przypadku dopuszczalne jest stanowisko zaprezentowane w Uchwale odnoszące się do kwestii prawnej skuteczności podpisu, a w zasadzie jej braku.

7. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że wymóg podpisania skargi ma na celu legitymizację jej treści przez skarżącego albo przez osobę działającą w jego imieniu. Podpisanie pisma procesowego, a w szczególności skargi, potwierdza wolę skierowania do sądu administracyjnego środka prawnego o określonej treści. Ze stanowiskiem tym należy się oczywiście zgodzić. Odwołano się jednak do stanowiska zajętego w literaturze, zgodnie z którym taka interpretacja zmierza do tego, aby nie było wątpliwości, czy w istocie strona załączyła do pisma ogólnego w platformie ePUAP zamierzoną treść skargi. Pewności tej brakuje, gdy podpisane zostało tylko pismo ogólne które w swojej treści nie zawiera żadnych elementów skargi, ograniczając się do poinformowania o przesłaniu skargi jako załącznika do tego. (P. Iżycki, ibidem).

Naszym zdaniem ww. stanowisko w żadnej mierze nie stanowi argumentu przemawiającego za odmową skuteczności podpisania pisma (skargi) załączonego do pisma ogólnego, a następnie wysłanego z zastosowaniem platformy ePUAP. Problem załączenia do pisma ogólnego zamierzonej treści skargi nie odnosi się do aspektów technicznych ani też prawnych związanych wnoszeniem skargi do sądu administracyjnego, ale z należytą starannością i koncentracją osoby dokonującej czynności polegającej na podpisaniu i wysłaniu skargi do sądu z wykorzystaniem systemu ePUAP. Od problematyki podpisania i wysłania do sądu skargi o zamierzonej treści nie są wolne pisma procesowe wysyłane do sądu w postaci papierowej. Wszak podpisujący i wysyłający pismo za pośrednictwem poczty może też przez pomyłkę podpisać i wysłać do sądu niewłaściwą treść skargi.

8. W dalszej kolejności można dojść do wniosku, że u podstaw zaistniałego sporu w zakresie wykładni art. 46 § 2b p.p.s.a. legło utożsamianie załącznika, o którym mowa w tym przepisie z załącznikiem, o którym mowa w dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl, czyli w Instrukcji. Jak już bowiem zaznaczono z dokumentu tego wynika, że użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Jeśli chce dodać załącznik klika na symbol zielonego plusa, następnie wybiera ścieżkę do miejsca, w którym umieszczony jest wybrany plik a na końcu wpisuje opis załącznika.

W tym miejscu zasadne jest zwrócenie uwagi na odmienne znaczenie pojęcia "załącznika" w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. oraz "załącznika" w rozumieniu wynikającym z dokumentu pomocy (Instrukcji). W art. 46 w związku z art. 47 p.p.s.a. mowa jest o załączniku do pisma wnoszonego do sądu administracyjnego (w tej sprawie - skargi). Jest to załącznik o znaczeniu procesowym. Z kolei w dokumencie pomocy mowa jest wyłącznie o załączniku do formularza. Tu załącznikiem do formularza jest plik danych (komputerowy). Są to zatem całkowicie odrębne reguły postępowania, które używają pojęcia "załącznik" w zupełnie różnym znaczeniu.

Naszym zdaniem art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. reguluje materię całkowicie odrębną od przedmiotu regulowanego Instrukcją i zasadami wysyłania pism z wykorzystaniem ePUAP. Uznanie, że skarga jest załącznikiem do pisma ogólnego w ePUAP w żadnym wypadku nie stanowi, jak przyjęto w uchwale, odwrócenia zasad obowiązujących w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mamy w tej sytuacji również do czynienia z interpretowaniem przepisów p.p.s.a. przez pryzmat warunków technicznych ePUAP. Otóż regulacje te w żadnym miejscu nie nakładają się na siebie, a także nie krzyżują się. Doszukując się jakiegokolwiek związku pomiędzy nimi, można wskazać na to, że Instrukcja zawiera normy techniczne służące do realizacji postanowień art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a.

Skarga do sądu administracyjnego z natury rzeczy nie może być jednocześnie załącznikiem w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. Ta sama skarga może natomiast być załącznikiem do formularza dostępnego w ePUAP.

Skoro zatem załącznik do formularza w systemie ePUAP będący pismem procesowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego został skutecznie podpisany (w myśl zapewnień Centralnego Ośrodka Informatyki) oznacza to, że został wypełniony warunek przewidziany w art. 46 § 2a p.p.s.a., a mianowicie pismo (skarga) zostało podpisane określonym podpisem elektronicznym.

9. Zgadzamy się z zajętym w uchwale stanowiskiem, zgodnie z którym skarga dołączona do pisma ogólnego wnoszonego za pośrednictwem ePUAP jest dokumentem elektronicznym. Nie podzielamy natomiast stanowiska, zgodnie z którym pismo przewodnie (ogólne) zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego i w konsekwencji nie stanowi dokumentu elektronicznego.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji ma charakter "czysto" techniczny. Definicja ta przyjmuje rozumienie dokumentu elektronicznego zbliżone do podejścia informatyków i urzędników – użytkowników Internetu, dla których dokumentem elektronicznym jest plik w formacie HTML i strona WWW, nie ma natomiast jakiegokolwiek znaczenia jego strona merytoryczna, a zatem informacja jaka wnika z takiego dokumentu (zob. Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, G. Szpor, Cz. Martysz, K. Wojsyk, Warszawa 2015, s. 64.). Nie dyskwalifikuje zatem pisma przewodniego na ePUAP, jako dokumentu elektronicznego okoliczność, że z perspektywy sądu administracyjnego istotna merytorycznie (informacyjnie) treść znajduje się poza pismem przewodnim wypełnionym z użyciem formularza, a konkretnie w załączniku.

To, że dokument elektroniczny zgodnie z definicją ustawową stanowi odrębną całość znaczeniową oznacza z jednej strony, że dokument taki powinien być wydzielony ze zbioru przypadkowych danych cyfrowych. Z drugiej zaś strony taki zbiór danych powinien być możliwy do odczytania jako całość znaczeniowa, czyli musi być ustrukturyzowany w sposób umożliwiający odczytanie. Oznacza to, że pismo przewodnie wyrażone w formularzu, informujące o załączonej skardze, spełnia przesłanki zawarte w ww. definicji dokumentu elektronicznego (zob. też Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, G. P. Kibalski, M. Małowiecka, Warszawa 2019, s. 27).

Definicję dokumentu elektronicznego zawiera również art. 3 pkt 35 rozporządzenia eIDAS. Zgodnie z tym przepisem "dokument elektroniczny" oznacza każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne. Nie można tracić z pola widzenia definicji dokumentu elektronicznego wynikającej z rozporządzenia eIDAS, tym bardziej że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny, a ponadto wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Również w rozumieniu tej definicji dokumentu elektronicznego pismo przewodnie (ogólne) wyrażone w formularzu, informujące o załączonej skardze, spełnia przesłanki dokumentu elektronicznego.

10. W uchwale zajęto stanowisko, zgodnie z którym należy wziąć pod uwagę także charakter samej skargi, która z zasady jest pismem strony, a nie załącznikiem do innego pisma. Skoro sąd orzeka o formalnej poprawności skargi stosując przepisy p.p.s.a., to w myśl tych przepisów pismem strony jest to pismo, które obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą. Jednocześnie właśnie to pismo winno zostać uwierzytelnione przez stronę. Z powyższego wynika, że to skarga powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem. Oznacza to, że w przypadku odłączenia od pisma ogólnego będzie dokumentem podpisanym podpisem zaufanym, podpisem kwalifikowanym lub podpisem osobistym. Jednocześnie dokument ten będzie mógł być przekazany pozostałym uczestnikom postępowania zgodnie art. 12b § 2 p.p.s.a. Ustanawia on bowiem wymóg przesłania dokumentów elektronicznych wniesionych do sądu uczestnikom, którzy komunikują się elektronicznie w sposób wskazany w art. 74a p.p.s.a.

Ustosunkowując się do tego stanowiska, mając na uwadze akceptowany przez autorów zdania odrębnego sposób podpisania skargi jako załącznika do pisma ogólnego w ePUAP, należy przyjąć, że ze względu na brak jakichkolwiek zastrzeżeń w ustawie procesowej co do zasad podpisywania pism wnoszonych do sądu administracyjnego i pozostawienie tej materii do uregulowania przepisom technicznym znajdującym się poza ustawą procesową stanowisko to należy odczytywać wyłącznie jako postulat de lege ferenda.

Warto również zauważyć, na co nie zwrócono uwagi w uzasadnieniu uchwały, że pomimo odłączenia pisma (skargi) od pisma ogólnego znajdującego się w elektronicznej skrzynce podawczej oraz w EZD Sądu w dalszym ciągu pozostają wskazane wyżej pisma, które są podpisane stosownym podpisem elektronicznym. Odłączenie załącznika od pisma ogólnego wiąże się bowiem z multiplikacją tego załącznika, co oznacza, że obok pisma pozostającego w dalszym ciągu podpisanym załącznikiem do pisma ogólnego pojawia się swoista "kopia" tego pisma (załącznika), która jednak załącznikiem już nie jest.

W uchwale zajęto stanowisko, zgodnie z którym, nie ulega wątpliwości, że wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu elektronicznego. Naszym zdaniem wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML powoduje pojawienie się nowego i odrębnego pliku pozbawionego waloru podpisanego dokumentu elektronicznego. Niezależnie od tego w systemie teleinformatycznym wykorzystywanym przez sąd pozostaje podpisane stosownym podpisem elektronicznym pismo ogólne wraz z załączonym do niego załącznikiem w postaci pisma procesowego.

11. Nie zgadzamy się również z dodatkowym argumentem zawartym w uchwale przemawiającym za koniecznością odrębnego podpisywania podpisem elektronicznym załączników do pisma ogólnego przesyłanego przez ePUAP, a mianowicie tym, że w przypadku sądu, zasadniczo musi on załącznik (np. skargę) odłączyć od pisma ogólnego i przekazać stronie przeciwnej.

Nie sposób pominąć, że takie odłączenie pisma procesowego będącego załącznikiem do pisma ogólnego w ePUAP następuje, co jest szczególnie istotne, już po fakcie wniesienia pisma do sądu przez stronę, a zatem już po pozytywnej weryfikacji okoliczności skutecznego wniesienia podpisanego pisma do sądu. Co się dzieje z takim pismem załączonym do pisma ogólnego w dalszej kolejności i co zrobi z nim sąd administracyjny, nie może wpływać na ocenę skuteczności jego wniesienia do sądu.

Oczywiście Sąd nie może ignorować problemu związanego z tym, że pismo procesowe będące załącznikiem do pisma ogólnego po odłączeniu od tego pisma traci walor "podpisania". Pojawia się zatem zauważony i rzeczywisty problem, a mianowicie w jaki sposób przekazywać takie pismo w dalszej kolejności pozostałym stronom postępowania.

W tym zakresie należy wykorzystać art. 74a § 12 p.p.s.a., zgodnie z którym pisma sądu, odpisy pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń, doręczane przez sąd w formie dokumentu elektronicznego opatrzone są kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Kwalifikowany podpis elektroniczny, którym opatruje się wysyłane za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej odpisy pism i załączników oraz orzeczeń, służy w tym przypadku potwierdzeniu zgodności odpisu z oryginałem. Takiego potwierdzenia wymagają wyłącznie odwzorowania cyfrowe pism i załączników oraz orzeczeń sporządzonych w postaci papierowej, ewentualnie pisma w formie dokumentu elektronicznego, które zostały wniesione do sądu.

W związku z powyższym utrata przez pismo procesowe załączone do pisma przewodniego w ePUAP waloru podpisu elektronicznego na skutek oddzielenia załącznika od pisma przewodniego nie stoi na przeszkodzie, ażeby sąd administracyjny, przed wysłaniem wcześniej wniesionego do sądu pisma elektronicznego pozostałym stronom postępowania, na podstawie art. 74a § 12 p.p.s.a., opatrzył to pismo swoim podpisem elektronicznym, co stanowiłoby wyraz potwierdzenia za zgodność z oryginałem.

12. Podsumowując, należy dojść do wniosku, że zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną także wówczas, gdy nie została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.