Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brąszewice z dnia 30 grudnia 2019 roku nr XIV/73/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stwierdza nieważność § 3 ust. 2 oraz § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Pismem z 29 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Brąszewice nr XIV/73/2019 z dnia 30 grudnia 2019 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Powyższej uchwale Prokurator zarzucił:

a) naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 poz. 470, dalej: u.d.p.) polegające na dokonanym w § 3 ust. 2 wyjściu poza zakres delegacji wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty, i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci roku kalendarzowego oraz miesiąca - w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku i dni;

b) naruszenie art. 40 ust. 3, 5 i 9 w zw. z ust. 8 u.d.p. polegające na dokonanym w § 4 pkt 3 wyjściu poza zakres delegacji wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty, poprzez :

- ustalenie jej wysokości na poziomie 0,00 zł za zajęcie pasa drogowego, przez umieszczenie w nim "przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych od osób fizycznych", i zaniechanie w takich wypadkach pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego,

- modyfikację sposobu naliczania opłaty i zastosowanie do jej ustalenia parametrów spoza ustawy upoważniającej w postaci powierzchni obiektu budowlanego, w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni rzutu poziomego obiektu budowlanego na pas drogowy,

- rozszerzenie katalogu kryteriów ustawowych uwzględnianych przy ustalaniu wysokości stawki opłaty o kryterium podmiotowe "osób fizycznych".

Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 oraz § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator dodał, że Rada Gminy Brąszewice po wszczęciu przez Wojewodę Łódzkiego postępowania PNIK-I.4131.131.2020, w dniu 20 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/80/20 o zmianie zaskarżonej uchwały. Stosownie do uchwały zmieniającej nadano nowe brzmienie § 3 ust. 2 poprzez wyeliminowanie słowa "kalendarzowy", zaś § 2 ust. 3 i § 4 pkt 3 zostały zupełnie wyeliminowane. Pomimo dokonanej uchwałą zmieniającą korekty, § 3 ust. 2, w ocenie Prokuratora, pozostał nadal w postaci sprzecznej z ustawą upoważniającą, ponieważ reguluje sposób ustalania wysokości opłaty a niej jej stawki, ponadto dalej do ustalania takiej opłaty przewiduje zastosowanie parametru proporcjonalnej liczby miesięcy w miejsce przewidzianych ustawą proporcjonalnej liczby dni. Uchwała zmieniająca podjęta została w dniu 20 marca 2020 r. i weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2020 r. zaś uchwała zaskarżona weszła w życie 5 lutego 2020 r. Wobec tego, zdaniem Prokuratora, dokonana zmiana nie ma wpływu na zakres wniesionej skargi, gdyż w takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminu Brąszewice wniosła o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy wskazała, że wyeliminowała w całości z obrotu prawnego uchwałę zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu, załączając do odpowiedzi na skargę nową uchwałę z 25 stycznia 2021 r. nr XXII/123/2021 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z § 6 ww. uchwały traci moc uchwała nr XIV/73/2019 Rady Gminy Brąszewice z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz uchwała nr XVI/89/2020 Rady Gminy Brąszewice z dnia 26 marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z zarzutami Prokuratora podniesionymi względem zaskarżonej uchwały należało się zgodzić.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy Brąszewice podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na podstawie art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.

Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.

W pierwszej kolejności zasadne są zarzuty Prokuratora stawiane § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość opłaty rocznej obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 u.d.p., "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Zestawienie treści przepisu ustawowego z zakwestionowanym postanowieniem uchwały jednoznacznie dowodzi wadliwości drugiego. Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił argumentację skargi, przyjmując ją za własną, że treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały może wskazywać, iż lokalny prawodawca miał najprawdopodobniej zamiar powtórzyć końcową część art. 40 ust. 5 u.d.p. Choć takie powtórzenie stanowiłoby naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", samo w sobie nie byłoby jeszcze wystarczającym powodem stwierdzenia nieważności ww. przepisu uchwały. Podkreślić jednak trzeba, że Rada Gminy Brąszewice posłużyła się w jego treści innym niż przewidział ustawodawca określeniem terminu, zastępując ustawowe pojęcie "okres krótszy niż rok" sformułowaniem pozanormatywnym, tj. "niepełny rok kalendarzowy", co stanowi niedopuszczalną prawodawcy lokalnemu modyfikację w treści wynikające z aktów normatywnych wyższego rzędu przepisem rangi prawa miejscowego.

Zważyć również trzeba, w kontekście kwestionowanego przepisu uchwały, że stanowi on, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat miałaby być obliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. przewiduje jako parametr liczbę dni.

Mając zatem na uwadze, że sporny § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w ogóle nie musiał regulować zawartej w nim kwestii, gdyż ta wynika wprost z treści art. 40 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie nie przewidziano w tym zakresie w ustawie stosownej delegacji do działania dla organów gminy, oraz fakt, że mimo to przepis ten został przeniesiony do uchwały w sposób odbiegający od jego treści, Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu zaskarżonej uchwały.

Trafny okazał się także zarzut skargi odnoszący się do § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, którego istotna niezgodność z u.d.p. wynika z kilku powodów.

Zgodnie z treścią ww. przepisu, "Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki za 1 m2 powierzchni: (...) 3) przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych od osób fizycznych – 0,00 zł". W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że art. 40 ust. 3 u.d.p. ustanawia ogólną regułę, w myśl której za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Oznacza to, że lokalny prawodawca, w zakresie powierzonej mu do uregulowania materii, nie może – jak to uczyniono w niniejszym przypadku – wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego swoistego zwolnienia, polegającego na ustanowieniu zerowej stawki opłaty. Stoi to bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym wcześniej przepisem u.d.p.

Co więcej, żaden przepis u.d.p., a w szczególności jej art. 40 ust. 9, regulujący kryteria, jakie ma obowiązek uwzględnić organ stanowiący gminy przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie przewiduje także możliwości wprowadzenia takiego zwolnienia w powiązaniu z kryterium podmiotowym, sprowadzającym się do przyjęcia, że stawka 0,00 zł obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na potrzeby przyłączeń wodociągowych i kanalizacyjnych realizowanych przez osoby fizyczne, a więc również i ww. przepis ustawy został istotnie naruszony kwestionowanym postanowieniem uchwały.

Podkreślić następnie należy, że redakcja spornego § 4 pkt 3 uchwały prowadzi do wniosku, iż lokalny prawodawca w przypadku ustalania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na potrzeby przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych odwołał się do parametru zajętej przez takie urządzenia powierzchni. Jest to niezgodne z art. 40 ust. 6 u.d.p, bowiem przepis ten jasno ogranicza stosowanie ww. parametru wyłącznie w odniesieniu do reklam, natomiast zasadą jest opieranie wyliczeń na parametrze liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego. Naruszenie to jest istotne, bowiem bezpodstawnie modyfikuje postanowienia wynikające z aktów normatywnych wyższego rzędu, wykraczając poza zakres udzielonego upoważnienia ustawowego.

Powyższe uwagi odnoszące się do § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały w sposób bezdyskusyjny upoważniały Sąd do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Końcowo dodać należy, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na przyjęcie przez Radę Gminy Brąszewice późniejszych uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę, a docelowo także nowej uchwały z 25 stycznia 2021 r. nr XXII/123/2021 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, która w § 6 uchyliła obowiązywanie zaskarżonej uchwały, eliminując tym sposobem wadliwość wskazaną skargą Prokuratora i potwierdzoną niniejszym orzeczeniem. Podkreślić bowiem należy, że skutki prawne zmiany bądź uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje wszak skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie może skutkować bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania sądowego, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

d.cz.