Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę -

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w związku z treścią art. 134 i 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru T., sporządzanego przez gminę - Miasto K.

Uzasadniając swoje orzeczenie Generalny Dyrektor wskazał, iż uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi proces legislacyjny, zmierzający do przyjęcia aktu prawa miejscowego, regulowany przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z uwagi na dzień orzekania przez organ odwoławczy, podstawę zajęcia stanowiska stanowił art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 wskazanej ustawy, w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) – na obszarze objętym planem znajduje się [...] Park Krajobrazowy.

Niniejsze postępowanie w przedmiocie uzgodnienia nie jest administracyjnym, ponieważ nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, w drodze decyzji administracyjnej W procedurze uzgodnień art. 106 K.p.a. ma zastosowanie jedynie odpowiednio a nie wprost. Stroną postępowania w przedmiocie uchwalenia planu a więc także uzgodnienia jest jedynie Prezydent Miasta sporządzający projekt. Nie stosuje się art. 106 § 2 K.p.a., ponieważ nie ma kogo zawiadamiać o zwróceniu się o uzgodnienia. W sprawie jest wyłączony art. 28 K.p.a. Ewentualne uchybienia prawne przy uchwalaniu planu mogą być zaskarżone do Sądu Administracyjnego po jego przyjęciu, w myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Trafność wskazanej oceny potwierdzają przywołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1750/06 i NSA sygn. akt II OSK 1359/08).

Możliwe jest złożenie zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia jedynie przez organ prowadzący proces legislacyjny, natomiast nie przez wnoszącą je Spółkę. Tylko podmiot uprawniony do wniesienia zażalenia może wnosić o przywrócenie terminu do skorzystania z tego środka (taki wniosek z dniu 27 lipca 20010 r.).

W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora, Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obrazę art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji R.P. Uzasadniając skargę, wskazano iż:

- w świetle art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.; stąd mylny jest pogląd organu, jakoby przepis ten miał zastosowanie wyłącznie "odpowiednio", przepis ten przesądza nie tylko o formie uzgodnienia, lecz także o charakterze środka zaskarżenia,

- skoro w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu kształtują zakres wykonywania prawa własności, przepis ten konstruuje żądanie przysługujące właścicielowi nieruchomości wobec organów administracji publicznej właściwych w sprawie,

- przy uchwalaniu planu władztwo gminy podlega związaniu warunkami zawartymi w postanowieniu uzgadniającym, dlatego właściciel jest uprawniony do ochrony swojego interesu prawnego na etapie uzgadniania – wskazano, iż w orzecznictwie przyjmuje się istnienie legitymacji właścicieli nieruchomości w przedmiocie decyzji o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (tak wyrok NSA sygn. akt II OSK 148/10),

- jeżeli istnieje interes prawny i środek zaskarżenia, odmowa dopuszczenia kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu stanowi o naruszeniu konstytucyjnego prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I. instancji (art. 78 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu.

Trafnie wywiedziono, iż nie jest dopuszczalne kwestionowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, wydanego w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inny podmiot niż organ właściwy od uchwalania planu. Uzgodnienie to stanowi bowiem sui generis element procedury legislacyjnej, służącej przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest natomiast rozstrzygnięciem wpadkowym w sprawie indywidualnej, załatwianej w drodze orzeczenia administracyjnego, o którym mowa w art. 106 K.p.a. W tym kontekście chybiony jest zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji (gdy chodzi o nie zapewnienie środków odwoławczych), gdyż przepis ten można odnosić wyłącznie do tego rodzaju spraw – a więc załatwianych w drodze indywidualnych orzeczeń, przy czym Konstytucja nie wprowadza standardów, co do możliwości kwestionowania orzeczeń incydentalnych (jak uzgodnienia) o ile ich prawidłowość może być badana na dalszym etapie – np. po wydaniu orzeczenia głównego. Samo wprowadzenie w ustawie regulacji, z których wynika, iż pewne stanowisko organu władzy publicznej będzie określane mianem postanowienia nie powoduje skutków prawnych w postaci przekształcenia sprawy na mającą charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a. W judykaturze zauważa się, iż nawet użycie przez prawodawcę pojęcia decyzja nie musi przesądzać, jakoby w istocie musiało chodzić o akt indywidualny w rozumieniu Kodeksu. Ocena tej kwestii wymaga zawsze stosownej analizy określonych regulacji (patrz tak wyrok NSA sygn. akt I OSK 449/10 – dostępny w CBOSA).

Mylnie wywodzi Strona skarżąca, iż wskazanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na zasadę stosowania trybu art. 106 K.p.a. oznacza - w następstwie tego – zmianę charakteru sprawy tzn. z procedury legislacyjnej na sprawę indywidualną w myśl K.p.a.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia jest wydawane właśnie w ramach procedury legislacyjnej nie zaś postępowania administracyjnego. Gdyby było inaczej wprowadzenie regulacji, z której wynika nakaz stosowanie trybu art. 106 byłoby zbędne, ponieważ zasada ta wynika z mocy obowiązującego prawa (patrz art. 106 § 1 K.p.a.). Prowadzi to do wniosku, iż wydany w procedurze uzgodnienia akt, wyłącznie z woli prawodawcy określony mianem postanowienia (poprzez odesłanie do art. 106 K.p.a.), nie jest w istocie rzeczy tego rodzajem rozstrzygnięciem w procedurze administracyjnej, o jakim mowa w Kodeksie, lecz określić go można ewentualnie wyłącznie mianem quasi "postanowienia" w rozumieniu K.p.a. (jak wskazano wcześniej sama nazwa aktu nie przesądza o jego faktycznym charakterze).

Z kolei wskazanie przez prawodawcę w art. 24 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady stosowania wyłącznie trybu art. 106 K.p.a. oznacza, iż skutki regulacji mają wyłącznie charakter procesowy (jak trafnie wskazano w skardze - określenie nazwy rozstrzygnięcia i trybu zaskarżenia), lecz nie oznacza, iż sprawa zmienia swój charakter, np. staje się indywidualną sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. O ile taka byłaby wola prawodawcy musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie wprost w treści regulacji (np. w rodzaju: do uzgodnień stosuje się przepisy K.p.a.). Jedynie na marginesie trzeba zauważyć, iż tego rodzaju rozwiązanie byłoby systemowo ułomne. Procedura tworzenia bowiem aktów normatywnych tj. skierowanych do abstrakcyjnych odbiorców - osób znajdujących się w określonej sytuacji (w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego w zasadzie wszystkich korzystających z nieruchomości na obszarze objętym planem – choć w szczególności dotycząca interesów aktualnych ich właścicieli) stoi w opozycji z instytucją rozstrzygania w indywidualnej sprawie administracyjnej, w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a., gdzie konieczne jest precyzyjne ustalenie wszystkich stron, ich zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie w nim udziału, doręczanie orzeczenia itp. (art. 10 §. 1 K.p.a., art. 61 § 4, art. 81, art. 109 w zw. z 126 K.p.a.). Mając na uwadze tendencje upraszczania procedury planistycznej - np. rezygnację w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z obowiązku doręczania imienne wszystkim osobom mających interes prawny, stosownych zawiadomień o prowadzonej procedurze - trudno mniemać, aby wolą prawodawcy było równocześnie ustalanie i informowanie tych osób w szeregu procedur uzgodnień poprzedzających przyjęcie planu.

Trafnie wskazano w skardze, iż w praktyce orzeczniczej dopuszcza się uznacie za strony postępowania właścicieli nieruchomości w przypadku instytucji w pełni analogicznej do przedmiotowych uzgodnień tzn. w kwestii wyrażania zgody na zmianę wykorzystania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Trzeba jednak odnotować, iż poglądy judykatury w tym zakresie nie są jednolite (patrz inaczej np. wyroki NSA II SA 349/01, II OSK 329/09, 479/10, 517/10). Jeszcze raz należy podkreślić, iż nawet określenie pewnego aktu mianem decyzji (jak np. w kwestii wyrażania zgody na inne wykorzystanie gruntów) nie przesądza, iż chodzi o orzeczenie w sprawie indywidualnej w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a., z wszelkimi rygorami wynikającymi z tego Kodeksu (patrz np. wskazany wcześniej wyrok sygn. akt I OSK 449/10).

W tym kontekście jest bez znaczenia, dla oceny czy dopuszczalne jest wniesienie środka odwoławczego od postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez osobę (fizyczna lub prawna) będącą właścicielem gruntu, podnoszona w skardze kwestia prawa materialnego – art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma ona, bowiem znaczenie wyłącznie w przypadku oceny interesu prawnego w myśl art. 28 K.p.a., który jak wskazano, z uwagi na charakter niniejszego postępowania (legislacyjne nie zaś administracyjne) nie ma w sprawie zastosowania. Rolą organu w istocie nie była ocena interesu prawnego, lecz czy w ogóle procedura wnoszenia środków odwoławczych wynikających z K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy chodzi o osoby trzecie, co do aktu niebędącego postanowieniem wydawanym na podstawie Kodeksu, lecz jedynie z zachowaniem wskazanego w nim trybu.

Ocena interesu prawnego będzie miała natomiast istotne znaczenie w przypadku przyjęcia stosownego planu i jego zaskarżenia, w związku z treścią art. 101 ust. 1 ustawy. o samorządzie gminnym. Sam fakt, iż określona osoba jest żywotnie zainteresowana (z punktu widzenia aktualnych interesów np. posiadanego na dany dzień prawa własności), co do treści przyjętych regulacji nie kształtuje jej uprawnień procesowych w procedurze legislacyjnej, nawet, gdy w jej toku formułowane są stanowiska zwane jedynie z mocy prawodawcy "postanowieniami". Jednocześnie legalność przyjętych ostatecznie regulacji prawnych (plan, jako akt prawa miejscowego) może być oceniana na jej wniosek w przypadku wniesienia w stosownym trybie środków zaskarżenia, co do uchwalonego aktu normatywnego.

Trafnie zauważa Generalny Dyrektor, iż wskazane wyżej uwarunkowania nie wykluczają a priori, sądowej oceny legalności działania organów władzy publicznej, zajmujących stanowisko w przedmiocie uzgodnienia. Jak podkreślono w skardze istotnie treść uzgodnień może mieć wpływ kształtujący na zakres władztwa planistycznego gminy - w niniejszej sprawie w postanowieniu odnotowano np., iż w następstwie wydania postanowienia odmownego, organ gminy dokonał korekty projektu planu i w wersji tej został on później uzgodniony. Stąd, w przypadku badania legalność uchwalonego planu przez sąd administracyjny, o ile przyjęte ostatecznie rozwiązania nie były zamysłem organu gminy (co znalazło odzwierciedlenie w treści projektu przedłożonego do uzgodnienia), lecz wynikają wyłącznie z jego związania treścią uzgodnień, orzekanie w przedmiocie legalności planu nie może być w oderwaniu od oceny legalności uzgodnienia, które przesądziło o określonym jego zapisie, zakwestionowanym po uchwaleniu tego aktu prawa miejscowego. Należy mieć na uwadze, iż organy uzgadniające w przeciwieństwie do organu gminy nie dysponują żadnym zakresem uznaniowości (zwanej w odniesieniu od organu gminy "władztwem planistycznym"), ich stanowisko dotyczy wyłącznie zgodności proponowanych rozwiązań z przepisami odrębnymi (normami szczegółowymi lub o charakterze bardziej ogólnym) dotyczącymi zagadnień, z uwagi na które jest dokonywane uzgodnienie (w granicach kompetencji wyspecjalizowanych organów). Błędna (nieznajdująca faktycznie podstaw prawnych) odmowa uzgodnienie, w następstwie której następuje korekta treści projektu planu, ma taki wpływ, iż pewne jego ustalenia są przesądzone przez radę gminy w następstwie wadliwych przesłanek (jako domniemane związanie wynikające z regulacji szczególnych) i nie były przedmiotem jej rozważań w granicach przysługującego tzw. "władztwa planistycznego" w kontekście reguł ogólnych np. zapewnienia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) itp.

Trafnie zauważono w skardze, iż art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje bezpośrednie stosowanie art. 106 K.p.a., nie zaś odpowiednie, jednak jej autor pomija wskazany ustawowo zakres jego stasowania - wyłącznie tryb. Stąd przedmiotowa regulacja ma wyłącznie charakter procesowy, nie zaś tego rodzaju, z którego możnaby wyprowadzić uprawnienie do wnoszenia środków odwoławczych na akt będący wyłącznie quasi "postanowieniem" w rozumieniu K.p.a. przez podmioty zainteresowane treścią przyjętych rozwiązań normatywnych. Jedynie na marginesie zauważyć wypada, iż o ile by uznać za trafne stanowisko, iż odesłanie w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do treści art. 106 K.p.a. należy rozumieć, jako obowiązek stasowania wszelkich reguł zawartych w Kodeksie, co do właścicieli nieruchomości, których dotyczą ustalenia planu, mogłoby to oznaczać, z drugiej strony, brak możliwości wnoszenia środków zaskarżenia przez sam organ gminy procedujący w kwestii planu, jako w sprawie quasi indywidualnej. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie organ procedujący w sprawie głównej w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do kwestionowania orzeczeń w przedmiocie uzgodnienia. Kwestia ta traci jednak znaczenie skoro prawodawca nakazał wyłącznie stosowanie trybu nie zaś ogólnie zasad dotyczących rozpoznawania spaw indywidualnych. Brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacji wyznaczającej regułę szczególnego trybu kwestionowania uzgodnień, skutkowałby stosowaniem zasad ogólnych - art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Także na gruncie tych zasad ogólnych (gdy miały one zastosowanie w procedurze planistycznej) wyraźny był pogląd w judykaturze, iż uprawnienia kwestionowania stanowiska w przedmiocie uzgodnienia dotyczy wyłącznie organu gminy. Pogląd taki został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02 (opubl. ONSA Nr 3/2003 poz. 85 str. 53). Uchwała ta, choć dotycząca stanu prawnego sprzed wejścia w życie art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niemająca mocy wiążącej, z uwagi na art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), może stanowić istotną wskazówkę dla prawidłowego odczytania treści normatywnej analizowanych regulacji.

Pogląd o braku możliwości wniesienia skutecznie odwołania od stanowiska w przedmiocie uzgodnienia przez osoby trzecie (inne niż organ gminy) prezentowany jest również, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyraźny bywa w nim także wprawdzie pogląd odmienny (patrz np. gdy chodzi o studium postanowienie NSA sygn. akt II OSK 657/08 – dostępne w CBOSA) jednak Sąd w tym składzie go nie podziela, z przyczyn jak wyżej. Przychyla się natomiast do stanowiska, iż nie ma możliwości wniesienia środków odwoławczych na postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez osoby trzecie (tak także np. w wyroku NSA II OSK 121/07 i WSA sygn. akt IV SA/Wa 371/08 - dostępne w CBOSA).

Wadą uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, było zajęcie stanowiska, co do występowania interesu prawnego skarżącej Spółki, w kontekście uprawnienia do wniesienia zażalenia. Tego rodzaju rozważania powinny generalnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 §. 1 pkt 3, w zw. z art. 144 K.p.a.). Prawidłowo jednak równocześnie organ skonstatował, iż art. 28 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie. Trafna końcowa konkluzja, iż treść art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście całości uregulowań tego aktu dotyczących procedury przyjmowania planu zagospodarowania przestrzennego (jako aktu prawa miejscowego) wyklucza uznanie dopuszczalności złożenia środków odwoławczych od postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez inny podmiot niż prowadzący procedurę planistyczną (organ gminy), przesądza o tym, iż zasadnie orzeczono o niedopuszczalności wniesienia zażalenia przez skrząca Spółkę, jako przez osobę trzecią. W tej sytuacji naruszenie przepisów, co do prawidłowego uzasadnienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.) nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wobec niedopuszczalności wniesienia zażalenia brak było również podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia środków odwoławczych. Skoro na określony akt wydawany w procedurze planistycznej podmiotowi nie przysługuje zażalenie, bezzasadnym byłoby rozważanie wniosku o przywrócenie terminu. Termin ten bowiem w stosunku do konkretnej osoby nigdy nie zaczął biec a więc i nie wyekspirował. W takiej sytuacji zasadną jest odmowa przywrócenia terminu. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż organ postanowił nie uwzględnić winsoku o przywrócenie terminu, co jest tożsame z takim orzeczeniem, czemu jednak nie dał epressis verbis wyrazu w sentencji orzeczenia. Ponieważ w doktrynie przyjmuje się, iż uzasadnienie stanowi integralna cześć orzeczenia administracyjnego, zamieszczenie jednoznacznego przesądzenia w kwestii wniosku w treści uzasadnienia, choć uchybia zasadzie pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 K.p.a.) nie stanowi tego rodzaju naruszenia, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (naruszenie przepisów postępowania bez wpływu na wynik spawy).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.