IV SAB/Wr 814/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-19	
Data wpływu	2024-09-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. j. z siedzibą w Ś. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie z siedzibą w Węgrach w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie z siedzibą w Węgrach orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie z siedzibą w Węgrach do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; III. zasądza od Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie z siedzibą w Węgrach na rzecz S. sp. j. z siedzibą w Ś. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zwraca S. sp. j. z siedzibą w Ś. kwotę nadpłaconego wpisu od skargi w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych).	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. sp. j. z/s w Ś. jest bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie z/s w Węgrach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2024 r.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu w dniu 15 stycznia 2024 r.) Skarżąca, działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 7, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej. Domagała się podania:

1. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] położonych w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

2. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] położonych w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

3. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualne nr działek.

4. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualne nr działek.

5. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualne nr działek.

6. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualne nr działek.

7. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/[...] położonej w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualny nr działki.

8. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/[...] położonej w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualny nr działki.

9. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie M., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualny nr działki.

10. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie M., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów. W piśmie podała aktualny nr działki.

11. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] położonych w obrębie M., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

12. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] położonych w obrębie M.,, jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

13. Czy w latach 2019 – 2023 zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...]-[...]/[...] położonych w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

14. Czy w latach 2019 – 2023 zostały podpisane porozumienia lub umowy z inwestorem na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dla nieruchomości stanowiących działki nr [...]/[...]-[...]/[...] położonych w obrębie K., jeśli tak to prosiła o przesłanie kserokopii tych dokumentów.

Wskazała, że podane nr działek wynikają z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego większość działek została podzielona na mniejsze, których numery Skarżąca podała, o ile były jej znane. Dalej powołała się na art. 61 § 1 Konstytucji i prawo do uzyskania informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wskazała adres na jaki należy przesłać jej informacje lub dokumenty oraz złożyła deklarację pokrycia kosztów wykonania kopii dokumentów.

Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. radca prawny M. Ł. z K. (tak też oznaczono sporządzającego pismo), działając na mocy udzielonego mu przez organ pełnomocnictwa, udzielił Stronie odpowiedzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej co uchyla obowiązek ich udostępnienia. W uzasadnieniu wskazał, że informacje, o które wnioskuje Strona odnoszą się do inwestycji w rejonie, w którym Strona kilkukrotnie ubiegała się o uzyskanie warunków przyłączenia. W piśmie podano daty i numery pism w tej sprawie, zaznaczono, że Stronie odmówiono wydania warunków technicznych przyłączenia z uwagi na brak technicznych możliwości świadczenia usług, co było spowodowane brakiem rozdzielczej sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej będącej w posiadaniu Gminy, do której można by przyłączyć projektowane przez Stronę budynki oraz z uwagi na brak zdolności technicznych istniejących sieci, w miejscu w którym przyłączenie wnioskowanych działek byłoby możliwe bez spowodowania znacznego obniżenia poziomu usług świadczonych dla obecnych odbiorców. Dalej wskazano, że warunki przyłączenia wydawane są obecnie na podstawie art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r., poz. 537, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) oraz Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Żórawina przyjętego uchwałą nr XXXVII/333/22 Rady Gmina Żórawina (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2022 r., poz. 2832, dalej: Regulamin). Na podstawie tych aktów Skarżąca otrzymała odmowę wydania warunków przyłączenia.

W związku z tym w opinii sporządzającego pismo wniosek Strony nie prowadzi do realizacji celów publicznych ale do poznania warunków technicznych, co z kolei stanowi obejście przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i Regulaminu. Dalej wskazano na wątpliwości, że uzyskanie żądanych informacji może doprowadzić do chęci rozbudowy sieci lub przyłączy do niej bez wiedzy i nadzoru organu, który ma wyłączne uprawnienia do kierowania rozbudową oraz rozwojem sieci stanowiących własność Gminy. Na poparcie tych racji zostały przywołane orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na zakaz nadużywania prawa do informacji publicznej w czysto prywatnych sprawach. W tych okolicznościach uznano, że wniosek Strony stanowi nadużycie prawa do informacji jak i próbę obejścia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, tym samym nie stanowi on wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Do pisma załączono pełnomocnictwo udzielone przez Gminę Żórawina – Gminny Zakład Komunalny., w imieniu, którego działa jego dyrektor - na rzecz radcy prawnego do reprezentowania organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wszelkich czynności związanych ze sprawą.

Pismem z dnia 6 lutego 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i udzielenie odpowiedzi na "wniosek z dnia 4 stycznia 2024 r." poprzez udostępnienie żądanej informacji.

Negując postępowanie i stanowisko organu zwracała uwagę na niejasny status pełnomocnika. Wynika to z treści pełnomocnictwa odwołującego się do innego dokumentu wskazującego na umocowanie dla Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej, bez wskazania daty tego umocowania i bez załączenia tego dokumentu. Odnosząc się do treści samej odpowiedzi Strona wskazała na jej wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony przyjęto koncepcję nadużycia prawa, przyjmując jednocześnie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Skarżąca negowała taką kwalifikację powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Odwołując się do poglądów orzecznictwa wywodziła, że do realizacji zadań przedsiębiorstw przesyłowych służą składniki majątku mające charakter publiczny. Świadczenie tych usług odbywa się na podstawie aktów określonego władztwa, które mają charakter administracyjny, bądź są związane z gospodarowaniem mieniem publicznym. Zwracała także uwagę na monopol podmiotów świadczących usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a formy prawne działania tych podmiotów nie wpływają na jego sytuację rynkową. Na potwierdzenie swych racji Strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W opinii Strony charakter żądanych informacji wskazuje, że dotyczą one sfery publicznej związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym, a adresat wniosku jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia tej informacji.

W dniu 20 lutego 2024 r. została udzielona odpowiedź na ww. wniosek Strony o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymująca pogląd, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. W uzasadnieniu powielając dotychczasową argumentację wskazano, że wnioski dotyczące bezpośrednio interesów wnioskodawcy stanowią nadużycie prawa wykluczając uznanie ich za wnioski o informację publiczną. Przywołano poglądy judykatury i piśmiennictwa w sferze nadużywania prawa do informacji publicznej powielające tezę, że działanie w interesie własnym nie stanowi wniosku o informację publiczną, nie dotyczą bowiem sprawy publicznej.

W skardze Strona zaskarżyła akt w postaci odpowiedzi organu z dnia 30 stycznia 2024 r. podtrzymany pismem organu z dnia 20 lutego 2024 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej oraz uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wnioskowała o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślała, że w reakcji na jej wniosek organ nie wydał decyzji i nie udzielił żądanych informacji. Zarzucała brak właściwego umocowania dla radcy prawnego do działania w imieniu organu, przynajmniej w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, gdyż umocowanie udzielone przez organ dotyczyło jednorazowych pełnomocnictw. W zakresie zarzutów merytorycznych Strona ponownie podnosiła niespójność stanowiska organu, przyjmującego nadużycie prawa do informacji publicznej i jednoczesne uznanie, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Zwracała uwagę, że w takiej sytuacji (nadużycia prawa) właściwą formą jest decyzja. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c u.d.i.p. wywodziła, że żądane informacje stanowią informację publiczną, co potwierdza orzecznictwo, odnoszą się bowiem do gospodarowania mieniem publicznym – sieci przesyłowych, a zatem do zadań publicznych wykonywanych w warunkach braku konkurencyjności. Pogląd ten wsparła na tezach orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie podzielała poglądów organu podnoszących nadużycie prawa wywodząc wybiórcze odczytanie powołanych przez organ wyroków sądów administracyjnych. Zwracała uwagę, że składając wniosek zamierzała dokonać kontroli sposobu procedowania organu będącego monopolistą ustawowym w zakresie warunków przyłączenia określonych podmiotów do sieci i gospodarowania mieniem. Nie zasypywała organu pytaniami, o czym stanowił powołany przez organ wyrok, nie pozostaje z organem w konflikcie. Akcentowała, że poglądy odnoszące się do nadużycia prawa wskazują na przypadki skrajne wskazujące na brak związku z możliwością weryfikacji prawidłowego funkcjonowania organów. W przypadku Strony taka sytuacja nie występuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo z dnia 20 lutego 2024 r. nie stanowi decyzji, ani też innego aktu podlegającego zaskarżeniu i kognicji sądu administracyjnego. Podkreślał, że Strona zastępowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej sprecyzowała, że istotą skargi jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. i wnosiła o takie zakwalifikowanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpoznał wniosku Strony w sposób zgodny z przepisami prawa, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności. Jakkolwiek w skardze Strona jako jej przedmiot wskazała pismo organu z dnia 30 stycznia 2024 r. podtrzymane pismem z dnia 20 lutego 2024 r., to z treści wniosku domagającego się zobowiązania przez Sąd organu do wydania w tej sprawie decyzji wynikało, że w istocie zarzuca organowi bezczynność w wydaniu decyzji stanowiącej odpowiedź na jej wniosek. Zarówno organ jak i sama Skarżąca nie mięli wątpliwości, że pismo z dnia 20 lutego 2024r., jak i poprzedzające je pismo z dnia 30 stycznia 2024 r. nie stanowiły decyzji administracyjnych. Takiej kwalifikacji nie nadaje im też Sąd. Oba pisma zostały opatrzone oznaczeniem Kancelarii Radców Prawnych i podpisane przez radcę prawnego, nie mają też cech władczego rozstrzygnięcia. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wyjaśniła, że istotą żądania skargi jest zaskarżenie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze opisane fakty należy przyjąć, że skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taka skarga może być wywiedziona w każdym czasie, zgodnie bowiem z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia, a zatem nie musi ono poprzedzać wniesienia skargi.

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku do udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do oceny opisanych okoliczności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

G. w Ż. został powołany Uchwałą Rady Gminy Żórawina Nr IV/25/2007 z dnia 23 lutego 2007 r. Zgodnie z treścią ww. uchwały stanowi on zakład budżetowy jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Żórawina. Przedmiotem działalności zakładu jest zaopatrzenie miejscowości w wodę, gospodarka ściekowa na terenie gminy oraz zagospodarowanie odpadów komunalnych i przemysłowych. Nie ulega wątpliwości, że jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym w myśl ustawy jest podmiot reprezentujący ww. jednostkę, czyli Dyrektor Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żórawinie.

Wbrew poglądom wyrażanym w pismach z dnia 30 stycznia 2024 r. i 20 lutego 2024r. informacje, których domaga się Skarżąca - dotyczące warunków technicznych przyłączenia do sieci, porozumienia i umowy w tej sprawie - stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Rację ma zatem Skarżąca, że sporna informacja dotycząca działania jednostki organizacyjnej gminy w zakresie zarządzania majątkiem publicznym oraz wytworzona w związku z tym dokumentacja i wynikające z niej dane będą się mieściły w zakresie informacji publicznej, o której mowa w powołanych przepisach. Pogląd ten ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym dokumenty obejmujące lokalizację, funkcjonowanie oraz ustalony sposób przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej są informacjami publicznymi, do których znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018r.; sygn. akt II SAB/Sz 173/17, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, ze zm., dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Jak wskazano organ jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną gminy z jej upoważnienia realizującą opisane wyżej zadania własne gminy. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r., poz. 537 ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przepis art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Stosownie do art. 19a ust. 1 ww. ustawy na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania (...). Z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1.

Z zapisów tych wynika, że organ posiadający status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego realizuje zadania własne gminy, a zatem zadania z zakresu użyteczności publicznej, wydając w tym względzie niezbędne dokumenty, w tym warunki techniczne przyłączenia do sieci. Z uwagi na publiczny charakter tych działań związane z tym dokumenty zawierają zatem informacje publiczne, a zindywidualizowany charakter wydania warunków technicznych nie powoduje utraty przymiotu publicznej informacji znajdującej się w takim dokumencie.

Poza tym zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przez sieci ustawa rozumie - przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przyłącze kanalizacyjne po jego połączeniu do sieci należy traktować jako element składowy sieci. Skoro siecią są przewody w posiadaniu przedsiębiorstwa, które służą do dostarczania wody albo odprowadzania ścieków, to wskutek przyłączenia do sieci możliwe jest odprowadzanie cieczy od odbiorcy usługi. Najpóźniej z chwilą połączenia urządzenia z siecią przedsiębiorstwa sieciowego obejmuje ono władztwo nad urządzeniem w celach związanych z działalnością przesyłową. Połączenie sieci z instalacją wewnętrzną w nieruchomości ma na celu zapewnienie dostarczania mediów odbiorcy, zatem przyłącze ściśle wiąże się z funkcjami wykonywanymi przez sieć wodociągową albo kanalizacyjną, zaś granica między instalacją wewnętrzną a instalacją zewnętrzną jest jednocześnie granicą własności urządzeń należących, z jednej strony do podmiotu przyłączanego, a z drugiej właściciela sieci. Dlatego przyłącze powinno wchodzić ostatecznie w skład sieci, ponieważ służy do odprowadzania ścieków, jest przewodem i jest wykorzystywane w tym celu przez przedsiębiorstwo sieciowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2023 r. r. sygn. akt II GSK 594/20, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 30).

Zatem żądane przez Stronę dokumenty i wynikające z nich dane stanowią informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.d.i.p. Jednakże w sytuacji wystąpienia wskazanych w tym przepisie okoliczności odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Przy czym nie zawsze fakt wystąpienia wskazanych w tym przepisie okoliczności uniemożliwia udostępnienie informacji publicznej, decyduje o tym zakres danych podlegających ochronie. Jeśli istnieje możliwość anonimizacji danych wrażliwych organ powinien taki zabieg przeprowadzić, dopiero gdy jest to niemożliwie odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zatem organ winien w tym terminie udostępnić żądaną informację w żądanej formie lub wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

W rozpoznawanej sprawie adresat pisma błędnie przyjął, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, o czym w terminie wskazanym w ww. przepisie powiadomił Stronę. Fakt ten jednak nie uchyla zarzutu bezczynności, gdyż opisane stanowisko nie odpowiada prawu z kilku powodów.

Po pierwsze pismo stanowiące odpowiedź na wniosek Strony zostało podpisane przez wskazanego w nim radcę prawnego z K. sp.k., a zatem działającego w ramach kancelarii prawnej. Pełnomocnik ten działał na mocy udzielonego mu przez organ pełnomocnictwa do reprezentowania organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokonywania czynności związanych ze sprawą w tym występowania przed sądami i organami administracji.

Zgodnie z art. 47 u.s.g. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Na tej podstawie udzielono Dyrektorowi Zakładu Gminnej Gospodarki Komunalnej w Żórawinie pełnomocnictwa. Dokument ten znajduje się w aktach sprawy i wnika z niego upoważnienie m.in. do udzielania jednorazowego pełnomocnictwa osobie wskazanej do wykonania czynności prawnych związanych z prowadzeniem Zakładu.

W opinii Sądu zakres tego umocowania nie upoważnia do udzielenia opisanego wyżej umocowania dla radcy prawnego do dokonywania czynności w imieniu Zakładu w trybie ustawy dostępowej. Działanie radcy prawnego ma swoje umocowanie w treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1166 ze zm., dalej ustawa o radcach prawnych). Zgodnie z brzmieniem tej normy świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy.

Wykonywanie zawodu radcy prawnego obejmuje zatem wskazane zadania, te zaś nie wiążą się z prowadzeniem jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej. Istotne jest także, że świadczenie przez radcę prawnego pomocy prawnej nastąpiło w ramach kancelarii radców prawnych prowadzonej w formie spółki. Radca nie wykonywał zawodu w ramach stosunku pracy, co wyklucza rozważanie działania na podstawie art. 286a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

Już tylko ten fakt stanowi podstawę do wywodzenia bezczynności, gdyż organ w istocie nie wypowiedział się w tej sprawie. Z poczynionych na wstępie rozważań wynika jednak, że nie jest to wyłączna przyczyna uznania, że w sprawie wniosek Strony nie został prawidłowo rozpoznany. Jak wskazano bowiem żądane informacje maja charakter informacji publicznej, które co do zasady podlegają udostępnieniu, z zastrzeżeniem – jak już wskazano ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.

W odpowiedzi na wniosek Skarżącej i w dalszych pismach brak charakteru informacji publicznej wywodzony był z faktu nadużycia prawa, czyli działania w interesie własnym a nie publicznym. Jak wywodzono Skarżąca we wcześniejszych latach zwracała się o uzyskanie warunków przyłączenia w tym rejonie i spotkała się z odmową. Zatem zdaniem autora pisma wniosek Strony o udostępnienie informacji publicznej nie prowadzi do realizacji celów publicznych ale do poznania warunków technicznych, co z kolei stanowi obejście przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i Regulaminu. Dalej wywodził, że uzyskanie żądanych informacji może doprowadzić do chęci rozbudowy sieci lub przyłączy do niej bez wiedzy i nadzoru organu, który ma wyłączne uprawnienia do kierowania rozbudową oraz rozwojem sieci stanowiących własność Gminy.

Nie odnosząc się do opisanych obaw wyrażanych przez autora pisma, z punktu widzenia zapisów ustawy dostępowej, jej celów oraz konstytucyjnych gwarancji prawa do informacji publicznej wskazać trzeba, że przywołane poglądy nie mają umocowania.

Ustawa dostępowa nie posługuje się bowiem pojęciem nadużycia prawa do informacji publicznej, pojęcie to zostało ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczo w piśmiennictwie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21, dostępne w CBOSA).

Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, to przy jej analizie należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Jeśli zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21; z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 dostępne w CBOSA, oraz M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).

W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się teza wykluczająca odwoływanie się do działania w interesie własnym, a nie publicznym przy ocenie wniosku o dostęp do informacji publicznej, w sytuacji gdy kategoria nadużycia prawa nie jest treścią żadnej normy prawnej (por. wyrok naczelnego sadu administracyjnego z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21, orzeczenie dostępne w CBOSA). W obszernym uzasadnieniu tej tezy Sąd zwracał uwagę na konstytucyjny charakter uprawnienia dostępu do informacji publicznej stwierdzając, że "nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego".

Zatem podnoszone przez organ okoliczności wykluczające publiczny charakter żądanych przez Stronę informacji nie mają uzasadnienia, to zaś prowadzi do orzeczenia o bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ww. ustawy zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany zastosować się do wskazań Sądu zwartych w orzeczeniu i w tym zakresie w formie przewidzianej prawem rozpoznać wniosek Strony.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrywać się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącej, a fakt błędnej wykładni przepisów nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd dokonał zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji wyroku).