Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 482/25 o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 maja 2025 r., Nr [...] w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 maja 2025 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

A.C. (dalej także jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") z dnia 30 maja 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy") z dnia 9 grudnia 2024 r., zmieniającą decyzję tego organu o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa fermy trzody chlewnej położonej na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" z dnia 19 lipca 2017 r.

W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na ryzyko nieodwracalnych skutków środowiskowych i utrwalenia stanu niezgodnego z prawem, to jest zaniechania wykonania pasa zieleni o szerokości 10 m dookoła chlewni. Wskazano także na niebezpieczeństwo dla środowiska wynikające ze sposobu zagospodarowania wytworzonej w instalacji gnojowicy i dopuszczenia do nawożenia pól należących do inwestora oraz zignorowania negatywnego wpływu na środowisko naturalne azotu NH3.

Powiadomieni o treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ oraz uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w tej kwestii.

Na posiedzenie wyznaczone do rozpoznania wniosku nikt się nie stawił.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 482/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie: wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest decyzja zmieniająca decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zmianie uległy punkty dotyczące sposobu zagospodarowania wytworzonej w instalacji gnojowicy, szerokości pasa zieleni izolacyjnej wokół chlewni oraz sposobu wykonania ciągów komunikacyjnych i placów manewrowych na terenie fermy trzody chlewnej.

Skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniosła, że zmiana decyzji prowadzi do usankcjonowania budowy niezgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew ustaleniom tej decyzji zredukowano pas zieleni izolacyjnej, który obecnie nie pełni przewidzianej w decyzji funkcji, jak również zmieniono sposób zagospodarowania wytworzoną w instalacji gnojowicą, dopuszczając użycie jej do celów nawozowych.

W ocenie skarżącej zbagatelizowano negatywny wpływ amoniaku NH3 zawartego w gnojowicy na środowisko naturalne oraz następstwa użycia tego rodzaju nawozu dla życia i zdrowia ludzi.

Analiza wniosku skarżącej oraz akt postępowania doprowadziła Sąd pierwszej instancji do przekonania, że żądanie skarżącej jest zasadne.

W badanej sprawie, w zaskarżonej decyzji, w istotny z punktu widzenia ochrony środowiska sposób zmieniono warunki realizacji przedsięwzięcia. W postanowieniu RDOŚ, uzgadniającym projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2017 r., zarówno wykonanie pasa zieleni izolacyjnej, jak i sposób zagospodarowania wytworzonej gnojowicy oraz sposób wykonania ciągów komunikacyjnych i placów manewrowych na terenie fermy określono jako warunki po spełnieniu których realizacja planowanej inwestycji będzie w ogóle możliwa.

Lektura decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi do wniosku, że warunki te miały niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego. Stanowisko to było uzasadnione zważywszy na położenie instalacji, w otoczeniu której brak jest przedsięwzięć o podobnych gabarytach i celu działania. Podkreślenia wymaga przy tym, że nałożone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązki w zakresie zminimalizowania prowadzonej działalności znalazły szczegółowe i przekonujące uzasadnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazywane przez skarżącą okoliczności przemawiające za koniecznością wstrzymania zaskarżonej decyzji zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim dotyczy to wykorzystania gnojowicy do nawożenia pól. Zastrzeżenia w tym zakresie zgłaszał początkowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazując, że na terenie, na którym położone są grunty należące do skarżącego znajdują się liczne cieki i zbiorniki wodne. Ostatecznie organ ten pozytywnie uzgodnił proponowane w tym zakresie zmiany.

W ocenie Sądu pierwszej instancji jednak ten sposób wykorzystania gnojowicy rodzi wątpliwości, co do jego wpływu na środowisko naturalne. Takie wątpliwości zostały wyartykułowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie stwierdzono jednoznacznie negatywny wpływ na środowisko wytworzonej w instalacji gnojowicy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonanie decyzji przed zapadnięciem prawomocnego wyroku jest więc uzasadnione względami ochrony środowiska naturalnego, a wykonanie decyzji może rodzić nieodwracalne bądź ciężkie do odwrócenia skutki wynikające z wprowadzenia do gleby dużych ilości substancji, które zmienią strukturę i skład gleby, powodując również zanieczyszczenie środowiska odorami, o czym będzie mowa niżej.

Ponadto następstwa nawożenia gnojowicą sprowadzają się nie tylko do zmian w strukturze gleby, ale mają również wpływ na właściwości hodowanych w ten sposób produktów rolnych, co w konsekwencji przekłada się na ich wpływ na zdrowie ludzi.

Jeżeli idzie o wykonanie izolacyjnego pasa zieleni Sąd pierwszej instancji wskazał, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wynika, iż ma on pełnić rolę nie tylko ochrony krajobrazu i zapewnienia wizualnego komfortu, ale również pas ten ma pełnić rolę częściowej ochrony przed hałasem i odorami.

Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów należących do skarżącej, stanowią nie tylko uciążliwość, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że emisja substancji zapachowych może prowadzić do pojawienia się objawów chorobowych (zob. B. Krajewska, J. Kośmider, Standardy zapachowej jakości powietrza, Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów, 6/2005, s. 181–191). Podobnie zanieczyszczenie środowiska powoduje hałas, który stanowi nie tylko uciążliwość, ale również negatywnie oddziałuje na zdrowie.

Zmiana decyzji w omawianym zakresie i jej wykonanie może zatem prowadzić do takich skutków, również w sferze zdrowotnej skarżącej i jej rodziny, których odwrócenie może być utrudnione bądź niemożliwe.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że na typ etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi, a jedynie istnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wskazane okoliczności przemawiają za zastosowaniem ochrony tymczasowej w badanej sprawie, bowiem kontrola działań organów administracji publicznej nie może mieć charakteru iluzorycznego i z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 86f ust. 3 u.i.o.ś. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł uczestnik postępowania J.M. zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2a u.i.o.ś., polegające na wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, pomimo że skarżąca nie wykazała, a WSA w Szczecinie nie ustalił okoliczności, które uprawdopodobnić mogą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co przejawiło się w następujący sposób:

1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w odniesieniu do nawozowego stosowania gnojowicy stanowi ograniczenie uprawnień o charakterze powszechnym i generalnym, wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne, ustawy o nawozach i nawożeniu i Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu,

2) nie wykazano żadnych konkretnych okoliczności wskazujących, że planowane nawozowe stosowanie gnojowicy przez uczestnika obarczone jest większym, niż typowo ryzykiem wystąpienia negatywnych skutków,

3) nie wyważono interesów spornych stron, w szczególności nie wzięto pod uwagę, że uczestnik nie ma możliwości zbywania gnojowicy do jedynej pobliskiej biogazowni, ponieważ instalacja ta ma już zabezpieczone dostawy od innych podmiotów,

4) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w odniesieniu do sposobu zrealizowania pasa zieleni izolacyjnej, prowadzi do sprzecznych i nieracjonalnych konsekwencji,

5) nie wykazano żadnych konkretnych okoliczności wskazujących, że zmiana szerokości pasa zieleni izolacyjnej (jedynie wzdłuż części granicy nieruchomości), wpłynąć może na wystąpienie negatywnych skutków.

Wskazując na powyższe zarzuty uczestnik postępowania (wnoszący zażalenie) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów: oświadczenia nt. możliwości stosowania gnojowicy na gruntach uczestnika sporządzonego przez Doradcę Rolniczego [...] oraz sprawozdania z badań gleby na gruntach uczestnika – ww. dowody na potwierdzenie okoliczności, że przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały spełnione.

W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia w całości jako bezzasadnego, utrzymanie w mocy postanowienia WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2025 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącej kosztów postepowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie, nie był związany ani podstawami rzeczonych środków odwoławczych, ani zgłoszonymi tamże zarzutami, co umożliwiało wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu niezależnie od argumentacji podniesionej przez uczestnika postępowania wnoszącego zażalenie (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III FZ 7/23, – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "ustawa środowiskowa", "u.i.o.ś."), rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej".

W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21, CBOSA).

Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1890). Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/22, CBOSA).

Przenoszące powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące niewskazania motywów, jak i okoliczności jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanawiając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, tzw. przedsądu, co oznacza, że argumenty dotyczące zakresu przedsięwzięcia i jego realizacji jako całości nie mogły zostać ocenione na tym etapie postępowania. W niniejszej sprawie, wskazać jednak trzeba, że okoliczności stanowiące podstawę przyznania przez Sąd pierwszej instancji ochrony tymczasowej, mając na względzie podnoszone w skardze zarzuty, stanowią zarazem okoliczności potencjalnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji zwięzłe uzasadnienie postanowienia udzielającego ochronę tymczasową należało uznać za kompromis w ramach prawa do sądu, na które składa się nie tylko prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, ale także prawo do możliwości uzyskania skutecznej ochrony tymczasowej, zapewniającej rzeczywistą realizację prawa do sądu. Szczegółowa analiza w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, stanowiących zarazem zarzuty, stanowiłaby w istocie ocenę tych zarzutów. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być oceniany z uwzględnieniem jedynie uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty, w tym na podstawie akt sprawy. Przy określeniu zakresu uprawdopodobnienia posiłkować się można poglądem Sądu Najwyższego wyrażonego w orzeczeniu z 24 lutego 2014 r. (I ACz 282/14): "Należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c. przysługuje ono uprawnionemu." Sąd pierwszej instancji, mając na względzie szczególną specyfikę tej sprawy, dokonał oceny w tym zakresie, prawidłowo ograniczając się do oceny kwestii uprawdopodobnienia przez wnioskodawców przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy środowiskowej. Dokonując parafrazy przywołanego stanowiska Sądu Najwyższego można stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, że bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez strony postępowania twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c., występuje ryzyko spowodowania trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że: "(...) sposób wykorzystania gnojowicy rodzi wątpliwości, co do jego wpływu na środowisko naturalne. Takie wątpliwości zostały wyartykułowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie stwierdzono jednoznacznie negatywny wpływ na środowisko wytworzonej w instalacji gnojowicy" oraz "(...) wykonanie decyzji przed zapadnięciem prawomocnego wyroku jest więc uzasadnione względami ochrony środowiska naturalnego, a wykonanie decyzji może rodzić nieodwracalne bądź ciężkie do odwrócenia skutki wynikające z wprowadzenia do gleby dużych ilości substancji, które zmienią strukturę i skład gleby, powodując również zanieczyszczenie środowiska odorami (...)" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazać należy, że oceniając ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z kumulacji dwóch powołanych czynników negatywnie oddziałujących na środowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało dokonać prounijnej wykładni przepisów art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy środowiskowej, w tym w zgodzie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L. 26 z 28.1.2012) oraz art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. 2003 r., nr 78, poz. 706). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie prounijnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy środowiskowej wymaga uwzględnienia zasady prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE), biorąc pod uwagę obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne, który wynika z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).

Z treści art. 74 Konstytucji RP wynika, że ogólny cel ochrony środowiska stanowi zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Bezpieczeństwo ekologiczne na podstawie art. 74 Konstytucji obejmuje działanie lub zaniechanie, pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Działania takie, stanowiące zadania administracji, związane są również z prognozowaniem zagrożeń środowiska, które mogą przyczyniać się do zmniejszenia poziomu zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Zakres prognozowania zagrożeń dla bezpieczeństwa ekologicznego wyznaczają zasady prawne ochrony środowiska tj. zasada prewencji, zasada przezorności i zasada kompleksowości (por. Piotr Korzeniowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska, Łódź 2012; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).

Cel kierunkowy prawa ochrony środowiska, wynikający z treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, obejmuje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasady te pełnią istotną rolę w ramach procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz.864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest zgodne z orzecznictwem unijnym, według którego "Zasada ostrożności jest zasadą ogólną prawa Unii, wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada przezorności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku, gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby ryzyko to miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne" (por. wyrok Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie T-817/14, Zoofachhandel Züpke GmbH i in. v. Komisja Europejska, LEX nr 2008645; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).

Zasada przezorności została uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości potencjalnym zagrożeniom dla środowiska niż przewidziany dla zasady prewencji również z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi przed działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zgodnie z 2 motywem dyrektywy 2010/75/UE, realizując cele tego aktu prawnego i stosując zasadę prewencji i zasadę likwidacji szkody u źródła jej powstania należy uwzględnić szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa. Wskazać należy, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi. Treść tej zasady określają dwa pojęcia – "ryzyko" i "niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane." Obowiązek stosowania analizowanej zasady powstaje zawsze, kiedy organ nie ma pewności w kwestii nawet potencjalnego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie musi być stwierdzone. Skoro zasada przezorności kładzie nacisk na badanie identyfikujące negatywny wpływ działania, które musi być przeprowadzone przed jego realizacją (zob. A. Kosieradzka-Federczyk, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 169), to jest tak jak stwierdził NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, że "w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś.". Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie zostało jeszcze rozpoznane może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2391/15, CBOSA), zapobieganie wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom środowiskowym poniżej takiego poziomu zagrożenia dla środowiska, od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności (J. Sommer [w:] Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, t. 1, Wrocław 1999, art. 1, s. 23; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).

Z tych względów zarzuty zażalenia są niezasadne. Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez uczestnika postępowania w zażaleniu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny już z tego powodu, że art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.