II SAB/Lu 119/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-04	
Data wpływu	2020-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1219; art. 400, art. 400b ust. 2, art. 411; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych); IV. zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] na rzecz Fundacji Wolności [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2020 r. Fundacja Wolności z siedzibą w L. (reprezentowana przez Prezesa Zarządu K. J.; dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja") złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. (dalej także jako "organ" lub "Fundusz"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści 20 konkretnie wskazanych wniosków o dotację na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska. Fundacja zaznaczyła, że prosi

o przesłanie żądanych informacji na adres poczty elektronicznej, z którego przesłano przedmiotowy wniosek.

W dniu [...] marca 2020 r. organ poinformował Fundację, że ze względu na znaczną objętość dokumentów objętych wnioskiem, "proponuje i zaprasza do osobistego wglądu w dokumenty w siedzibie WFOŚiGW w L.", po wcześniejszym umówieniu terminu oraz godziny wizyty. W odpowiedzi Fundacja

w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. podtrzymała żądanie udostępnienia dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. w formie elektronicznej.

W dniu [...] marca 2020 r. Fundusz poinformował skarżącą, że w związku

z zagrożeniem epidemiologicznym i koniecznością wzmocnienia działań zapobiegających rozprzestrzenianiu się koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), większość pracowników Funduszu wykonuje pracę w tzw. systemie zdalnym (poza zakładem pracy). Fundusz stwierdził, że z uwagi na stan zagrożenia "w najbliższym czasie" nie jest w stanie przygotować skanów wskazanych przez Fundację wniosków. Jednocześnie zaznaczył, że przy zachowaniu odpowiednich środków ostrożności nadal jest możliwe udostępnienie żądanych dokumentów do wglądu

w siedzibie Funduszu.

W dniu [...] maja 2020 r. Fundacja drogą elektroniczną ponowiła wniosek z dnia [...] lutego 2020 r.

W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. ponownie poinformowano skarżącą o możliwości uzyskania wglądu do żądanych dokumentów w siedzibie Funduszu. Propozycję tę organ podtrzymał następnie

w wiadomości mailowej z dnia [...] maja 2020 r., skierowanej do Fundacji

w odpowiedzi na jej inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Fundacja Wolności pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (złożonym za pośrednictwem ePUAP - data wpływu do organu: [...] września 2020 r.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi Fundacja domagała się zobowiązania Funduszu do udzielenia informacji objętych przedmiotowym wnioskiem. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi Fundacja podkreśliła, że organ do tej pory nie udostępnił jej żądanych informacji publicznych w sposób i formie wskazanych we wniosku. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej w L. wniósł o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ na wstępie podkreślił, że wniosek skarżącej Fundacji z dnia [...] lutego 2020 r., będący przedmiotem niniejszej sprawy, był poprzedzony innymi wnioskami tego podmiotu o udostępnienie informacji publicznej, skierowanymi do Funduszu. We wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Fundacja zwróciła się o udostępnienie informacji w postaci listy zadań dofinansowanych w zakresie edukacji ekologicznej w latach 2018, 2019, 2020, Planów rocznych z lat 2018-2020, a ponadto lokalizacji w BIP informacji, o których mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] lutego 2020 r. Fundusz skierował do Fundacji oficjalne pismo, w którym m.in. wskazał adres strony internetowej, na której są dostępne sprawozdania z jego działalności. W dniu [...] lutego 2020 r. Fundacja doprecyzowała zakres swojego żądania, po czym w dniu [...] lutego 2020 r. Fundusz przekazał wnioskowane informacje. W tej samej dacie Fundacja wystąpiła z dwoma kolejnymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, w tym (będącym przedmiotem skargi) wnioskiem o udostępnienie treści 20 wniosków o dofinansowanie oraz wnioskiem o udostępnienie listy zadań

z zakresu edukacji ekologicznej, które zostały dofinansowane przez Fundusz

w latach 2018-2020 i planów działalności Funduszu na lata 2018-2020.

Mając na względzie obszerny zakres żądanych informacji z jednej strony, z drugiej zaś uprawnienie wynikające z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wgląd do dokumentów urzędowych), Fundusz w dniu [...] marca 2020 r. poinformował Fundację o możliwości wglądu do wniosków wskazanych w przesłanym wykazie, w siedzibie Funduszu. W tym samym dniu Fundacja [...] zażądała wykonania skanów tychże wniosków, który to wniosek ponowiła w dniu [...] marca 2020 r. W dniu [...] marca 2020 r. skarżony Fundusz podtrzymał zaproszenie Fundacji do wglądu w siedzibie Funduszu do wniosków wymienionych w żądaniu. Fundusz uzasadnił propozycję wglądu do dokumentów uszczupleniem załogi z uwagi na COVID-19 i związaną z tym telepracę większości pracowników. Fundacja nie skorzystała z tego uprawnienia. W międzyczasie, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r., złożyła kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania kosztów wynajmu lokali z podziałem na poszczególne lokalizacje wraz z informacją, czy Fundusz ubiegał się o zmniejszenie kosztów najmu w związku z pandemią. W dniu [...] maja 2020 r. Fundacja ponowiła prośbę o skany wniosków wg. przesłanego wykazu (340 stron), po czym w tej samej dacie Fundusz poinformował Fundację o możliwości wglądu do wniosków w jego siedzibie. W dniu [...] maja 2020 r. Fundacja, nie odnosząc się do możliwości wglądu do wniosków, nadal domagała się ich skanów, przy czym poprzedniego dnia, tj. [...] maja 2020 r. wniosła o udostępnienie innych, dodatkowych informacji, które zostały udostępnione w dniu [...] czerwca 2020 r. wraz z ponownym zaproszeniem do siedziby Funduszu celem osobistego wglądu w dokumenty żądane we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r.

Skarżąca Fundacja całkowicie zignorowała prośbę Funduszu o skorzystanie z tego uprawnienia. Przed złożeniem przedmiotowej skargi, tj. w dniu [...] września 2020 r., złożyła natomiast kolejny, obszerny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie organu powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że Fundacja działa z pobudek sprzecznych z intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisach art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Znamienną jest przy tym okoliczność, że skarga na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. została opatrzona datą "25 czerwca 2020 r.", natomiast została złożona dopiero w dniu [...] września 2020 r. Zdaniem Funduszu fakt ten świadczy o "rozłożeniu w czasie swoistego nękania Funduszu", a także o "z góry założonej manipulacji". Wnioski składane przez skarżącą noszą więc znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że dostęp do informacji publicznej ma służyć dobru powszechnemu, prowadzić do poprawy funkcjonowania instytucji publicznych, a nie stanowić dla nich dokuczliwość. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Fundusz nie pozostaje w bezczynności będącej przedmiotem skargi, natomiast działania Fundacji noszą znamiona nękania i paraliżują realizację zadań, do których Fundusz jest powołany.

Fundusz podkreślił, że jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przedmiotem działalności Funduszu jest finansowanie przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska i gospodarki wodnej, którego zakres i cele reguluje przepis art.400 a ust. 1 i następne ww. ustawy. Fundusz nie stosuje w swej działalności przepisów k.p.a, bowiem nie spełnia ani przedmiotowego ani podmiotowego zakresu obowiązywania określonego w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zatem sprawy będące w zakresie działalności Funduszu nie mają charakteru spraw administracyjnych, tym samym nie są sprawami z zakresu administracji publicznej. Formy i warunki finansowania oraz działania Funduszu określa przepis art. 411 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten statuuje wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej w obszarze instytucji finansowych z tą różnicą, że fundusze nie udzielają kredytów tylko pożyczki, a dofinansowanie jest zorientowane na zadania o charakterze ekologicznym. Na podstawie tego przepisu Fundusz przyznaje pożyczki, udziela dotacji, dopłat do oprocentowania pożyczek bankowych, dokonuje częściowych spłat kapitału kredytów bankowych, przekazuje środki finansowe państwowym jednostkom budżetowym i prowadzi inną działalność finansową przewidzianą ustawą. Podstawową i jedyną formą działalności ustawowej skarżonego Funduszu jest umowa cywilnoprawna (art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska). Zdaniem Funduszu, na tle jego działalności statutowej, nasuwa się więc zagadnienie natury ogólnej, a mianowicie, czy wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej w ogóle mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podsumowując autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że w świetle opisanego stanu faktycznego i dyspozycji przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Fundusz nie pozostaje

w bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r.

o udzielenie informacji publicznej. Załączona do odpowiedzi na skargę – w formie wydruków – korespondencja elektroniczna, przemawia natomiast za uznaniem, że

w sprawie ma miejsce nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Na tej podstawie Fundusz alternatywnie wniósł o odrzucenie skargi.

Przekazując skargę Sądowi organ nie zachował prawidłowej formy przekazania, albowiem pomimo tego, że skarga została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego i złożona do elektronicznej skrzynki podawczej organu, organ przekazał Sądowi wydruk skargi z odpowiedzią na skargę w postaci papierowej, przesyłając te dokumenty za pośrednictwem operatora pocztowego. Nadto organ, pomimo upływu zakreślonego terminu, nie odpowiedział na doręczone mu w dniu [...] października 2020 r. (potwierdzenie odbioru – k. 15) wezwanie do przekazania skargi w prawidłowej formie, tj. w formie dokumentu elektronicznego, do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu. Dokonanie przez Sąd weryfikacji podpisu elektronicznego złożonego pod skargą, a tym samym nadanie skardze prawidłowego biegu, było możliwe ze względu na załączenie przedmiotowej skargi do złożonego przez Fundację bezpośrednio do Sądu, za pośrednictwem ePUAP, wniosku

o wymierzenie Funduszowi grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, który to wniosek został zarejestrowany i rozpoznany pod sygnaturą akt II SO/Lu 18/20.

Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wątpliwości Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. co do pozostawania podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego (pkt 4). Art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") wprost klasyfikuje wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako samorządowe osoby prawne w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). W świetle treści tego ostatniego przepisu wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są więc samorządowymi osobami prawnymi należącymi do sektora finansów publicznych, utworzonymi na podstawie odrębnej ustawy (p.o.ś.) w celu (właśnie) wykonywania zadań publicznych. Powierzone tym jednostkom zadania publiczne skupiają się na finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w określonym zakresie (art. 400b ust. 2 p.o.ś.). Działalność funduszy jest więc przy tym dodatkowo nieodłącznie związana z dysponowaniem majątkiem publicznym. W świetle tak określonego statusu prawnego wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie budzi żadnych wątpliwości, że jednostki te są objęte zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym, że są obowiązane do udostępniania posiadanych informacji publicznych w trybie określonym tą ustawą.

Wątpliwości Sądu nie budzi również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., przy czym ocena tej kwestii wydaje się być bezsporna między stronami. Niemniej jednak wyjaśnić w tym zakresie należy, zgodnie z definicją informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pojęcie to dotyczy każdej informacji o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, określony został w art. 6 u.d.i.p. Jako, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 – dostępne w CBOSA).

Działalność wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, realizowana jest m.in. poprzez udzielanie dotacji, co następuje na podstawie zawieranych z beneficjentami umów cywilnoprawnych (art. 411 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 p.o.ś.). Żądanie skarżącej Fundacja zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczyło natomiast treści konkretnych wniosków o udzielenie tego rodzaju dotacji, przy czym oznaczenie we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. każdego z żądanych dokumentów numerem zawartej z danym beneficjentem umowy cywilnoprawnej, świadczy o tym, że każdy z żądanych wniosków o dotację został pozytywnie rozpatrzony poprzez przyznanie wnioskowanych środków finansowych.

Wnioski o dotację kierowane do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej niewątpliwie więc stanowią dokumenty niezbędne do realizacji zadań publicznych powierzonych funduszom. Wnioski pozytywnie rozpatrzone stanowią dodatkowo informacje o sposobie dysponowania majątkiem publicznym przez samorządowe osoby prawne, a zatem należą do kategorii informacji publicznych określonej wprost w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. Nadto należy zauważyć, że w przypadku wniosków o dotację pochodzących od podmiotów publicznych (np. jednostek samorządu terytorialnego) – co dotyczy części dokumentów objętych żądaniem z dnia [...] lutego 2020 r. – podlegają one udostępnieniu również jako informacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., tj. dokument urzędowy. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl zaś art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wnioski o dofinansowanie są oświadczeniami woli i wiedzy skierowanymi do innego podmiotu. Jeżeli wnioskodawcami są jednostki samorządu terytorialnego, to z całą pewnością wnioski zostały podpisane w imieniu tej jednostki przez jej pracownika, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17, LEX nr 2559847).

Publiczny charakter informacji objętych wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. oraz fakt, iż wniosek ten został skierowany do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., przesądzał o obowiązku załatwienia przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Bezczynność na gruncie tej ustawy zachodzi zaś co do zasady wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, obowiązane są z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej, pomimo upływy niemal roku od jego złożenia, nie został załatwiony w powyższy sposób. Wbrew stanowisku organu, o braku bezczynności w załatwieniu przedmiotowego żądania nie może natomiast świadczyć kilkukrotne skierowanie do skarżącej Fundacji, w reakcji na przedmiotowy wniosek, pisemnego powiadomienia o możliwości udostępnienia żądanych dokumentów w innej formie, niż określił to wnioskodawca, tj. poprzez udostępnienie ich do wglądu w siedzibie Funduszu. Podkreślić bowiem należy, że charakter uprawnienia do uzyskania dostępu do informacji publicznych powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania poprzez wskazanie nie tylko tego, jakie informacje chce otrzymać, ale również poprzez określenie formy i sposobu jej otrzymania. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W świetle przytoczonego przepisu celem postępowania podmiotu zobowiązanego powinno być więc doręczenie odpowiedzi w formie i w sposób, jakie wybrał wnioskodawca. Sposób udzielenia informacji oznacza w tym wypadku tryb, w jakim wnioskodawca życzy sobie, aby informacji mu udzielono (np. wysłanie pocztą, odbiór osobisty, wgląd do dokumentów lub przesłanie pocztą elektroniczną), natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca chce otrzymać informację (np. kopia dokumentu, scan, zapis na elektronicznym nośniku - por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2018, str. 187). W obu tych kwestiach, co do zasady, decydująca jest wola wnioskodawcy, który określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną. Natomiast organ nie może go w tym zakresie zastępować, a wyjątkowo, jeżeli nie może wydać informacji w formie lub w sposób wskazany przez wnioskodawcę - powinien wdrożyć odrębny tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1732/17, LEX nr 2646070; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 5/20, LEX nr 2917907). Podkreślić jednak w tym miejscy należy, że z treści ustępu 1 tego unormowania wynika jednoznacznie, iż obowiązek zachowania określonych we wniosku formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej, wyłączony jest jedynie wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje niezbędnymi ku temu środkami technicznymi. Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że w każdej innej sytuacji – jeżeli tylko podmiot zobowiązany posiada w swych zasobach środki techniczne umożliwiające przygotowanie żądanej informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę oraz jej udostępnienie w określony przez niego sposób – zobowiązany jest uwzględnić w tym zakresie wolę wnioskodawcy i nie może narzucać mu innej formy bądź innego sposobu udostępnienia informacji, a tym bardziej odmówić zachowania żądanego sposobu i żądanej formy udostępnienia.

Nadto podkreślić należy, że o braku możliwości udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w formie i w sposób określonych we wniosku, nie może też świadczyć znaczny nakład pracy niezbędny do wykonania celem zachowania żądanej formy i sposobu udostępnienia, wynikający na przykład z dużej ilości dokumentów wymagających przekształcenia (zmiany nośnika) do określonej formy – nawet jeśli czynności te wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Tego rodzaju okoliczności mogą wprawdzie świadczyć o konieczności przetworzenia informacji publicznej na potrzeby wniosku (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt: I OSK 953/13 I OSK 866/13, I OSK 865/13 -dostępne w CBOSA), jednak należy zauważyć, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania (również) informacji publicznej przetworzonej - w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie stwierdzenia konieczności przetworzenia żądanej informacji publicznej na potrzeby realizacji wniosku, obowiązkiem organu jest uprzednie przeprowadzenie postępowania mającego na celu weryfikację istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego – jako określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunku uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W ramach tej weryfikacji organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, albowiem ten – składając wniosek – może nie mieć świadomości, że żąda informacji przetworzonej. Jednocześnie organ winien poinformować wnioskodawcę, że ze względu na konieczność weryfikacji tej przesłanki, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w terminie 14 dni, oraz wyznaczyć nowy, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, termin udostępnienia żądanej informacji – stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wówczas dopiero po dokonaniu weryfikacji spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, w zależności od jej wyniku, organ winien udostępnić żądaną informację publiczną po jej uprzednim przetworzeniu (nadal zachowując żądaną formę i sposób udostepnienia), bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 3/11, LEX nr 1079760; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, LEX 1271502 oraz z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 109/17, LEX nr 2364529).

Tymczasem wyjaśnienia organu zawarte w korespondencji kierowanej do strony skarżącej w toku postępowania zainicjowanego spornym wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., zawierające propozycje udostępnienia żądanych informacji "do wglądu" w siedzibie Funduszu, w żaden sposób nie wskazują na brak środków technicznych jako przyczynę niemożliwości zachowania formy i sposobu udostępnienia informacji określonych we wniosku, tj. ich udostępnienia w formie dokumentów elektronicznych, na wskazany adres poczty elektronicznej. W korespondencji tej organ powoływał się natomiast na względy organizacyjne związane ze skierowaniem części swych pracowników – z powodu trwającej epidemii koronawirusa – do wykonywania pracy zdalnej, poza stałym miejscem pracy, zwracając w tym kontekście uwagę na znaczną ilość dokumentów niezbędnych do przekształcenia (zeskanowania) na potrzeby wniosku. Jak już wyżej wskazano, w świetle art. 14 ust. 1 u.d.i.p. okoliczności tego rodzaju nie usprawiedliwiają jednak niezachowania sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej określonych przez wnioskodawcę, a tym samym nie mogą chronić organu przed zarzutem bezczynności wynikającej z nieudostępnienia wnioskodawcy do tej pory żądanych informacji publicznych w sposób i w formie określonych we wniosku, przy jednoczesnym niewydaniu w tym zakresie decyzji odmownej.

Odnosząc się do wyjaśnień organu prezentowanych w korespondencji kierowanej do strony skarżącej, stwierdzić należy, że obowiązujący w Polsce stan epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 – w wyniku związanych z nim obostrzeń i wprowadzonych środków zapobiegawczych – niewątpliwie przekłada się na liczne utrudnienia w pracy podmiotów publicznych, w tym urzędów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne. Okoliczności te – poza sytuacjami ściśle określonymi w przepisach (m.in.) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w przepisach aktów wykonawczych - nie zwalniają jednak tego rodzaju podmiotów z obowiązku takiej organizacji pracy, by zachowana została ciągłość realizacji ich ustawowych zadań i obowiązków, w tym obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Dotyczy to w szczególności tego okresu z trwającego stanu epidemii, podczas którego skierowanie pracowników urzędów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, do wykonywania pracy zdalnej, pozostawione było decyzji kierowników tych jednostek. Taki stan obowiązywał zaś w Polsce do dnia 9 października 2021 r., a więc uległ zmianie już po upływie terminu do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji (obowiązek polecenia pracownikom urzędów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, pracy zdalnej, został bowiem wprowadzony od dnia 10 października 2020 r., mocą § 24a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 1758). Na ocenę tej kwestii nie ma przy tym wpływu okoliczność, iż mocą art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy, wraz z jej wejściem w życie, tj. od dnia 31 marca 2020 r., doszło do zawieszenia biegu terminów procesowych m.in. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej (pkt 10), z więc również w postępowaniu w niniejszej sprawie, zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Terminy zawieszone na podstawie tego przepisu rozpoczęły bowiem swój dalszy bieg od dnia 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.).

Jednocześnie ubocznie nie sposób nie zauważyć, że zagrożenia związane z potencjalnym zarażeniem wirusem SARS-CoV-2, przemawiają raczej za dążeniem do realizowania przez podmiotu publiczne ich obowiązków z jak najczęstszym wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej i jednocześnie jak największym ograniczeniem osobistych wizyt interesantów w siedzibie danej jednostki. Tym bardziej zatem nielogiczne i niezrozumiałe wydaje się w okolicznościach niniejszej sprawy uporczywe dążenie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej poprzez udostępnienie żądanych informacji do wglądu w siedzibie Funduszu, zamiast ich udostępnienia droga elektroniczną, zgodnie z żądaniem skarżącej Fundacji.

W świetle powyższego, zmiana organizacji pracy Funduszu przypadająca na okres biegu terminu do załatwienia wniosku strony skarżącej, polegająca na skierowaniu części pracowników do wykonywania pracy zdalnej, nie wyłączała obowiązku zachowania określonych we wniosku sposobu i formy udostępnienia informacji. Skoro zaś Fundusz, pomimo upływu terminów określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zarówno standardowego terminu 14-dniowego, jak i wyjątkowo dopuszczalnego terminu 2-miesięcznego, liczonych z uwzględnieniem wskazanego powyżej okresu ustawowego zawieszenia biegu terminów procesowych), do tej pory nie udostępnił skarżącej Fundacji informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. w formie i w sposób w nim określonych, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (w tym decyzji ewentualnie poprzedzonej procedurą weryfikacji przesłanki szczególnego interesu publicznego), uznać należy, że pozostaje on bezczynny w załatwieniu przedmiotowego wniosku.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób też podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżąca Fundacja nadużywała prawa do informacji, mając na celu nękanie Funduszu. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie i doktrynie funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje ono owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 715/18, LEX nr 2866480). W ocenie Sądu brak jest okoliczności świadczących o takich motywach w działaniu Fundacji. Jak wynika z załączonego do skargi wydruku informacji z KRS (k. 5-7), podstawowym statutowym zakresem działalności Fundacji jest działalność na rzecz rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. W pełni zrozumiałe jest więc wykorzystywane w ramach tej działalności gwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo dostępu do informacji publicznej, które w doktrynie definiowane jest jako prawo polityczne, które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zasady jawności działania organów władzy publicznej), i jest koniecznym elementem demokracji, gdyż umożliwia obywatelom kontrolowanie rządzących i wywieranie wpływu na politykę państwa (tak: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, str. 207).

W tym kontekście brak jest podstaw by przyjąć, że sporny wniosek Fundacji z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczący – jak już wyżej wskazano – informacji o sposobie dysponowania środkami publicznymi, stanowił próbę wykorzystania instytucji dostępu do informacji publicznej dla realizacji indywidulanego (prywatnego) celu Fundacji i jako taki wykraczał poza zagwarantowane konstytucyjnie i ustawowo prawo dostępu do informacji publicznej. Twierdzenia tego nie uzasadnia również wskazana w odpowiedzi na skargę ilość składanych przez skarżącą do Funduszu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, albowiem przepisy u.d.i.p. nie wprowadzają żadnych ograniczeń w tym zakresie, natomiast organ nie wykazał, jakoby wnioski Fundacji miały charakter uporczywego domagania się udostępnienia tej samej informacji, bądź odnosiły się do informacji znanych skarżącej z innych źródeł i w istocie miały na celu jedynie nałożenie na pracowników Funduszu dodatkowych obowiązków.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego, co też organ ten obowiązany będzie uczynić z uwzględnieniem uwag zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności sprawy dają podstawy do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten bowiem, pomimo konieczności dochowania ustawowego terminu na załatwienie wniosku, przez okres niemal roku nie udzielił skarżącej Fundacji wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie podjął skutecznie żadnej innej czynności w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Bezpodstawne kilkukrotne żądanie w tym czasie od skarżącej Fundacji zmiany określonych we wniosku sposobu i formy udostępnienia żądanych informacji, a w konsekwencji uzależnianie udostępnienia żądanych informacji od przystania przez skarżącą na formę i sposób ich udostępnienia narzucone przez Fundusz, w ocenie Sądu, świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p.

Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa uzasadniało dodatkowo wymierzenie organowi przez Sąd z urzędu grzywny w kwocie 500 złotych, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.