I OSK 2819/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-23	
Data wpływu	2017-12-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 467/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 188 w zw. z art. 151, 207 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1508;  art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 64; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 467/17 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 467/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę S.C. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., nr 163 ze zm.; dalej jako u.p.s.), ustalił miesięczną opłatę za pobyt S.C. w Domu Pomocy Społecznej w R. i określił, że S.C. ponosi opłatę w wysokości [...] zł, a Miasto [...] ponosi opłatę w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane. Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż dochód strony stanowi świadczenie rentowe wraz z dodatkami w łącznej wysokości [...] zł, czyli 70% dochodu wynosi [...] 5 zł i stanowi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Pozostałą część opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane ponosi Miasto [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H.G. - opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego S.C.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w imieniu S.C. wniosła H.G.

Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Z kolei w art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazano osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu.

Sąd ustalił, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący jest [...] -letnim pacjentem upośledzonym umysłowo, z chorobą Parkinsona, z napadowym migotaniem przedsionków, niewydolnością serca, nadciśnieniem tętniczym. Jego dochód stanowi renta, dodatek pielęgnacyjny oraz dodatek dla sieroty zupełnej. Łącznie kwota dochodu wynosi [...] zł.

Następnie Sąd podkreślił, iż nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Organy obu instancji wyraziły bowiem prawidłowy pogląd, zgodnie z którym konstruując pojęcie "dochodu" na użytek u.p.s., prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Organ nie może zatem w sposób uznaniowy poszerzać zakresu wyłączeń o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienione, co oznacza obowiązek wliczenia do dochodu S.C. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej.

Sąd przyznał jednak stronie skarżącej, że organy nie zgromadziły i nie oceniły w wystarczający sposób materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. górna granica opłaty wnoszonej przez mieszkańca lub jego przedstawiciela ustawowego jest wyznaczona przez stopę procentową ustalaną od dochodu. Decyzja o ustaleniu odpłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podejmowana jest o tyle w ramach uznania administracyjnego, że przepis ten stanowi, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu. Oznacza to, że może być ona niższa. Tymczasem brakuje uzasadnienia ze strony organów przyjęcia takiego właśnie progu odpłatności w sytuacji, kiedy w toku postępowania administracyjnego, w tym również w odwołaniu konsekwentnie wnoszono o obniżenie tej opłaty z uwagi na dodatkowe koszty utrzymania związane z zakupem niezbędnych leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz artykułów spożywczych. Ponoszone przez opiekuna prawnego skarżącego wydatki zostały udokumentowane. Rzeczą organu było zatem ustalenie miesięcznej kwoty tych wydatków oraz rozważenie w ramach uznania administracyjnego możliwości obniżenia maksymalnego progu odpłatności za pobyt skarżącego w DPS. Natomiast drugą granicą obciążeń wyznacza art. 60 u.p.s., zgodnie z którym odpłatność za pobyt nie może przekroczyć średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Gdyby zatem 70% dochodu mieszkańca przekraczało ten koszt, opłata powinna zostać obniżona. Z akt sprawy ani z wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednak, jaka jest wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w R. , do czego odwołuje się ustawodawca w art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.s..

Powyższe braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć spowodowały, w ocenie Sądu, że nie można było dokonać pełnej weryfikacji zaskarżonych decyzji, co skutkowało ich uchyleniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i w oparciu o nieznane kryteria,

b) art. 60 ust. 2 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym średniego kosztu utrzymania w danym domu pomocy społecznej jest wystarczającym do dokonania koniecznego wyliczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i nie zachodzi w tym zakresie konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania, bowiem koszt ten stanowi akt wykonawczy do ustawy, a więc normę prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze, a jeżeli nawet nie to fakt opublikowania stanowi, że jest on powszechnie znany, co odnosi się także do sądu administracyjnego,

c) art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, bowiem ustawodawca używając zwrotu "nie więcej jednak" nie pozostawił organom administracji możliwości wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego, zwłaszcza, że norma ta nie zawiera żadnych przesłanek warunkujących obniżenie opłaty,

d) art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy ustalenie wysokości opłaty od zwolnienia w całości lub w części z tej opłaty na wniosek mając na uwadze przesłanki określone w art. 64 ustawy, gdyż model racjonalnego ustawodawcy i systematyka aktu prawnego wskazuje, że nie może zakładać istnienie dwóch odrębnych norm prawa warunkujących zwolnienie z opłaty w całości lub w części, w jednym przypadku bez żadnych przesłanek i to z urzędu, a w drugim przypadku na wniosek w oparciu o określone przesłanki,

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie w istocie swej, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem materiał dowodowy jest pełny, dokonano jego właściwej oceny, zaś uzasadnienie podjętej decyzji jest logiczne, odnoszące się do meritum i pozostające w zgodzie z normą zawartą w art. 8 tej ustawy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej, lakonicznej i schematycznej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, a w szczególności w odniesieniu do przesłanek warunkujących zastosowanie obniżenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, aby następnie uniknąć zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, jak i naruszenia art. 153 tej ustawy,

d) art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie norm powszechnie obowiązujących bądź faktów powszechnie znanych.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.C., reprezentowany przez opiekuna prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości, a także o orzeczenie, że koszy postępowania kasacyjnego nie obciążają go.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowiący, że mieszkaniec domu pomocy społecznej wnosi opłatę za pobyt w domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, należy odczytywać łącznie z art. 60 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. obowiązek ponoszenia przez mieszkańca opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie pozostawia organom żadnego luzu decyzyjnego. Górna granica opłaty wnoszonej przez mieszkańca jest wyznaczona po pierwsze przez określoną w art. 61 ust. 2 pkt 1 stopę procentową ustalaną od dochodu mieszkańca (opłata ta nie może przekraczać 70% dochodu mieszkańca), a po drugie granicę obciążeń wyznacza art. 60 ust. 1 (odpłatność za pobyt nie może przekroczyć średniego miesięcznego kosztu utrzymania). Tylko gdyby 70% dochodu mieszkańca przekraczało średni koszt utrzymania, opłata powinna zostać obniżona.

Według poczynionych przez organy i aprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń, kwota dochodu skarżącego kasacyjnie wynosi [...] zł, a 70% tej kwoty to [...] zł. Poczynienie ustaleń dotyczących wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca wymaga natomiast sięgnięcia, zgodnie z art. 60 ust. 2 u.p.s. do wojewódzkiego dziennika urzędowego. Jak wynika z obwieszczenia Starosty Z. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej Powiatu Z. w roku 2016 (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w R. wynosi [...] zł, a więc więcej niż 70% dochodu skarżącego. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że brak powołania tej kwoty w treści decyzji nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, skoro jej wysokość jest podawana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Raz jeszcze należy podkreślić, że przewidziana w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. możliwość ustalenia opłaty na poziomie niższym niż 70% dochodu dotyczy wyłącznie sytuacji gdyby kwota 70% dochodu była wyższa niż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca. Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. przyjmując, że opłata na poziomie niższym niż 70% może być ustalona także z innych przyczyn, w szczególności z uwagi na dodatkowe koszty utrzymania skarżącego mieszkańca związane z zakupem niezbędnych leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz artykułów spożywczych.

W związku z tym zwrócić należy uwagę, że zmniejszeniu dolegliwości związanych z nadmiernym obciążeniem finansowym mieszkańca służy nie decyzja wydawana na podstawie art. 59 i 61 ustawy o pomocy społecznej, lecz zwolnienie na podstawie art. 64 tej ustawy. Zwolnienie to może być częściowe lub całkowite, a uzależnione jest od spełnienia przez osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. To w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 64 organ winien się ewentualnie ustosunkować do podnoszonych przez mieszkańca w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego kwestii związanych z dolegliwościami finansowymi skarżącego związanymi z zakupem niezbędnych leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz artykułów spożywczych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, i taki też prezentuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt."

Podsumowując powtórzenia wymaga, że powoływane w rozpoznawanej sprawie w skardze okoliczności świadczące o dodatkowych kosztach utrzymania skarżącego mieszkańca związanych z zakupem niezbędnych leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz artykułów spożywczych, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego mieszkańca i jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Nie można zatem zarzucić, że decyzje ograniczające się do ustalenia opłaty są niezgodne z prawem tylko z tego względu, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty.

Sąd I instancji wadliwie uznał, że konieczne jest rozważenie przesłanek z art. 64 u.p.s. w niniejszym postępowaniu o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. W konsekwencji nie doszło do zarzuconego przez Sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego mieszkańca DPS na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.