II SA/Lu 67/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-03-31	
Data wpływu	2009-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Krystyna Sidor /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IIOSK1294/09	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 71 ust. 2 i 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania W. i B. małżonków W. oraz I. i J. małżonków L. utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stwierdzającą, że decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynu płodów rolnych na salę bankietową została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmawiającą jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zapadła w następujących okolicznościach:

M. P. zrealizował na działkach nr 1093/9 i nr 1093/10 w D. Gmina N. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 marca 1998r. budynek magazynowy.

Począwszy od lipca 2004r. właściciele sąsiednich działek tj. W. i B. małżonkowie W., I. L. i J. L., a także M. G. i D. G. zgłaszali Staroście Powiatowemu, iż faktycznie budynek wykorzystywany jest od jesieni 2003r. jako sala bankietowa, a imprezy w niej organizowane naruszają spokój.

W międzyczasie w dniu 3 sierpnia 2004r. M. P. dokonał w PINB w L. zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania wybudowanego budynku magazynowego, a w dniu 4 sierpnia 2008r. PINB przyjął to zgłoszenie bez sprzeciwu.

W dniu 6 sierpnia 2004r. Starosta przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. zarzuty właścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w celu przeprowadzenia kontroli.

Następnie w dniu 10 sierpnia 2004r. M. P. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z magazynu na salę bankietową, a Starosta nie wniósł w ustawowym 30-dniowym terminie sprzeciwu. Dopiero w dniu 15 września 2004r. wezwał M. P. do uzupełnienia wniosku, a następnie w dniu 6 października 2004r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia toczącego się przed PINB postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wojewoda L. postanowieniem z dnia 14 marca 2005r. stwierdził jednak nieważność postanowienia o zawieszeniu, a GINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2005r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadząc postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przeprowadził w dniu 25 sierpnia 2004r. kontrolę stwierdzając, że przedmiotowy budynek jest wykorzystywany jako magazyn, a nie jako sala bankietowa.

W konsekwencji, organ ustalając, że w okresie 30 dniowym liczonym od złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania zmiana taka nie nastąpiła, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie.

W dniu 20 grudnia 2005r. B. i W. W., I. i J. małżonkowie L. oraz M. i D. małżonkowie G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 §1 pkt 4 i 5 kpa. Wnioskodawcy zarzucali, że nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania (pkt 4) oraz podnosili, że w dacie wydania decyzji umarzającej z dnia [...] nie toczyło się postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ stwierdzona została nieważność postanowienia Starosty z dnia 6 października 2004r. o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] odmówiono wznowienia z przyczyn formalnych, stwierdzając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Wprawdzie stanowisko to podzielił organ odwoławczy, ale w wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego obie decyzje zostały uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oba Sądy stanęły na stanowisku, że wnioskodawcy jako właściciele działek sąsiednich posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, dlatego wniosek o wznowienie powinien zostać rozpoznany merytorycznie.

Rozpoznając ten wniosek ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] stwierdził, że wprawdzie ostateczna decyzja PINB z dnia [...] umarzająca postępowanie została wydana z naruszeniem prawa, ale jednocześnie odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organy obu instancji przyznały, że postępowanie, w którym zapadła decyzja z dnia [...] było wadliwe, ponieważ nie brali w nim udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy złożyli z tej przyczyny wniosek o wznowienie postępowania.

Jednocześnie organy stwierdziły, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor M. P. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu przeznaczenia budynku, a Starosta Powiatowy w ustawowym 30-dniowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Oznacza to "milczącą zgodę" organu na zmianę, która stała się skuteczna z dniem 9 września 2004r.

Zdaniem organów, nawet gdyby przyjąć, że zmiana została dokonana jesienią 2003r., to z tego powodu również nie można by wydać decyzji na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, byłoby bezprzedmiotowe.

Z tych względów, skoro w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja umarzająca, a więc odpowiadająca tej samej treści, należało odmówić jej uchylenia.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez właścicieli sąsiednich działek zarzutów dotyczących przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu emitowanego przez salę bankietową Zakładu Przetwórstwa Owocowo - Warzywnego R. i M. P. organy wyjaśniły, że zarzuty te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym organem w sprawie ochrony środowiska, nie należą one natomiast do kognicji organu nadzoru budowlanego.

Skargę do sądu administracyjnego wnieśli W. i B. W., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych.

Zarzucali, że organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie uwzględniły wniosków stron świadczących o tym, że inwestorzy zmienili przeznaczenie budynku samowolnie tj. przed dokonaniem zgłoszenia Staroście Powiatowemu.

Organy nie odniosły się również do zapisów obowiązującego planu miejscowego, który w § 2 pkt 2 i 7 wprowadza obowiązek zachowania funkcji mieszkalnej, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązek przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, zaś w § 3.1.2. pkt b i c – zakaz naruszania ustaleń dla wiodącej funkcji terenu, którą jest funkcja budownictwa mieszkaniowego.

Zdaniem skarżących obowiązek uwzględnienia tych zarzutów spoczywał na organie nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.

Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego zrealizowanego na działkach nr 1093/9 i nr 1093/10 w D. Gmina N. i przeznaczenia go na salę bankietową nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, dlatego uzasadnione było wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i ponowne rozpoznanie sprawy.

Prowadząc powtórnie postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego organ I instancji, a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. słusznie stwierdziły, że postępowanie to podlega umorzeniu, a w konsekwencji nie ma podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], ponieważ we wznowionym z przyczyn formalnych postępowaniu zapadłoby orzeczenie tej samej treści.

Podstawą wydania tej decyzji był art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę bankietową stało się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż inwestor uzyskał "milczącą" zgodę organu architektonicznego na dokonanie zmiany, a w konsekwencji nie można mu zarzucić samowoli.

Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) wprowadzają zasadę, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi; obowiązek ten dotyczy również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która podlega zgłoszeniu (art. 71 ust. 2 )

Zgłoszenie staje się skuteczne dopiero po upływie 30-dniowego terminu, w którym właściwy organ uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu. (art. 30 ust. 5),

Podkreślić należy, że dokonanie zgłoszenia wszczyna odrębne postępowanie, które toczy się na zasadach ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz z zachowaniem reguł określonych w art. 71 Prawa budowlanego. Z tego względu niewyrażenie w 30-dniowym terminie od zgłoszenia sprzeciwu bądź niepodjęcie przez organ innych czynności procesowych przewidzianych w kpa oznacza tzw. "milczącą" zgodę na realizację zgłoszonej inwestycji, a inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej.

Wprawdzie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje szczegółowo sytuacje, w których organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to jednak przyjąć należy, że wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego i organ architektoniczny w każdym przypadku podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy pojawiają się dowody świadczące o dokonanej jeszcze przed zgłoszeniem zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor M. P. dokonał formalnego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w L. zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w dniu 10 sierpnia 2004r. Tymczasem już w lipcu 2004r. właściciele sąsiednich nieruchomości informowali Starostę, że faktycznie inwestor zmienił sposób użytkowania budynku już jesienią 2003r.

Mimo to, Starosta Powiatowy w L. w ustawowym terminie nie wyraził sprzeciwu do zgłoszenia ani nie podjął w tym terminie innych czynności procesowych, w szczególności nie zawiesił - w tym okresie - postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego kwestii ewentualnej samowoli budowlanej; zawieszenie dokonane po upływie 30-dniowego terminu, a więc po zakończeniu postępowania słusznie zostało natomiast uznane przez organy wyższego stopnia za niedopuszczalne.

W ocenie Sądu brak reakcji organu architektonicznego w ustawowym 30-dniowym terminie wywołało skutek w postaci zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez względu na to, kiedy ona faktycznie została dokonana. W ustalonym stanie faktycznym inwestor miał więc prawo korzystania z budynku w sposób określony w zgłoszeniu.

Podkreślić należy, że badając niniejszą skargę, Sąd administracyjny z mocy powołanego art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych bada wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a nie jej celowość.

Z tego względu Sąd nie może oceniać słuszności wyrażonego przez Starostę w "milczącej" formie stanowiska w przedmiocie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę bankietową.

Ocenie Sądu administracyjnego podlega wyłącznie rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego - które zdaniem Sądu – jest prawidłowe. Organ nadzoru budowlanego umarzając postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku był bowiem związany stanowiskiem organu architektonicznego, akceptującym tę zmianę. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nie mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami organu architektoniczno – budowlanego, bowiem organ nadzoru powołany jest do przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, rozumianych szeroko, w tym również jako warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę.(art.84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ust. 1 pkt 1), a więc także warunki zgłoszenia.

W konsekwencji słuszne jest stanowisko zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w L., iż wprawdzie decyzja z dnia [...] umarzająca postępowanie jest wadliwa z uwagi na uchybienia procesowe przy jej wydaniu, to jednak z uwagi na to, że w wyniku jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści, a więc umarzająca postępowanie, należało na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne.

W szczególności nie ma podstaw do zarzucenia organom, że nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła dopiero po dokonaniu przez inwestora skutecznego zgłoszenia.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organy zebrały – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa - obszerny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły.

Podkreślić należy, że organy nie kwestionują, iż zmiana sposobu użytkowania została dokonana przed zgłoszeniem (vide: s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), wyjaśniając, że okoliczność ta tym bardziej czyni postępowanie - już w chwili wszczęcia - bezprzedmiotowym, co skutkuje jego umorzeniem.

W tej sytuacji nietrafny jest powoływany przez skarżącego zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego (poprzez nieodniesienie się do dowodów wskazujących na dokonanie zmiany jeszcze przed zgłoszeniem) i naruszenia w ten sposób przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zupełnie chybiony jest zarzut niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie działek inwestorów (dz. nr 1093/ 9 i 1093/10) przewiduje realizację rzemiosła (R) z dopuszczeniem usług komercyjnych, na co wyraźnie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów nie ma przesłanek do uwzględnienia skargi, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.