I GSK 549/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 1702/21	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 183 § 1, art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; art. 184 ust. 1,  art. 207 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320; art. 2 pkt 36; Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1702/21 w sprawie ze skargi F. w K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 15 września 2021 r. nr 3141/FS/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. w K. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1702/21, oddalił skargę F. w K. (skarżąca kasacyjnie, F., Beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (organ, Zarząd) z dnia 15 września 2021 r., nr 3141/FS/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 13 marca 2023 r., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (t.j. Dz. U. UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przez skarżącą procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, co skutkowało wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedur, które spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym;

b) sekcji 6.5.2. pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż warunek udziału w postępowaniu był nieproporcjonalny, nadmierny, co spowodowało ograniczenie konkurencji i wyeliminowanie wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia, podczas gdy postawiony warunek udziału w postępowaniu był zgodny z ww. regulacją Wytycznych i był podyktowany obiektywnymi potrzebami skarżącej.

Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd argumentacji Beneficjenta w tym zakresie, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2021 r., poz. 2179; dalej: rozporządzenie z dnia 29 stycznia 2016 r.) oraz art. 144 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez brak przeprowadzenia analizy w zakresie zasadności oraz możliwości zmiarkowania (zmniejszenia) wysokości nałożonej korekty finansowej, będącej wynikiem rzekomej nieprawidłowości, podczas gdy indywidualne okoliczności niniejszej sprawy, szeroko opisane w uzasadnieniu dowodzą, iż nie było podstaw do nałożenia maksymalnej stawki korekty;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów i tym samym nierozpoznanie istoty przedmiotowej sprawy, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia rozstrzygnięcia;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 8 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organu, pomimo iż nie podjęto niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności w sposób nieuzasadniony oraz błędny pominięto argumentację skarżącej co do proporcjonalności kwestionowanego w sprawie warunku udziału w postępowaniu;

d) błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na wskazaniu, iż działaniem Beneficjenta uzasadniającym żądanie zwrotu sumy pieniężnej i faktycznym przedmiotem sporu było nieproporcjonalny opis przedmiotu umowy/zamówienia, podczas gdy podstawą do wydania zaskarżonej decyzji były rzekome nieprawidłowości w zakresie warunku udziału w postępowaniu;

e) błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że organ stwierdził naruszenie wymogów co do dwóch różnych postępowań, a w ich ramach stwierdzono m.in. naruszenia w zakresie kryterium oceny ofert, czy też opisu przedmiotu zamówienia, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem kilku korekt, podczas gdy przedmiotem analizy organu było jedno postępowanie, w ramach którego stwierdzono jedną nieprawidłowość w postaci rzekomo nieproporcjonalnego warunku udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.

Odnosząc się do zarzutów z pkt II.a) petitum skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że wskazany przepis art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. nie istniej, albowiem art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne. Zatem Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Natomiast wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe okoliczności w sprawie nie wystąpiły, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. [pkt II.b) i c) petitum skargi kasacyjnej], należy wskazać, że normy prawne zawarte w tych przepisach są normami o charakterze "wynikowym", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów prawa (materialnych lub procesowych), którym Sąd I instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 5055/21, Lex nr 3352759). W konsekwencji niezasadnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji w razie stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to powinno mieć wpływ na wynik tej sprawy, która została zakończona decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji jeżeli stwierdzone zostanie naruszenie przepisów prawa materialnego. Ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń, słusznie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zatem nie naruszył ich. To samo dotyczy przepisu art. 151 p.p.s.a. Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie wystąpiła.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

W zarzucie podniesionym w pkt II.c) petitum skargi kasacyjnej, wyżej omówione przepisy powiązano z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna to formalny i profesjonalny środek prawny. Oznacza to, że warunkiem merytorycznego rozpoznania podnoszonych w niej zarzutów jest spełnienie przez nią prawem określonych wymogów. Wprawdzie orzecznictwo NSA dokonało pewnej liberalizacji wymagań formalnych skargi kasacyjnej w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1, to jednak nie zmieniło wymogów co do zarzutów i podstaw kasacyjnych. Te elementy skargi kasacyjnej muszą być ujęte poprawnie, gdyż to właśnie one wyznaczają granice sprawy kasacyjnej i określają kierunki weryfikacji zaskarżonego wyroku. Z tego więc powodu skarga kasacyjna ma przede wszystkim wskazywać przepisy naruszone przez Sąd I instancji oraz ma wyjaśniać istotę tego naruszenia. Inaczej rzecz ujmując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ma wyjaśnić na czym polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie, ma przedstawić jak te przepisy powinny być zastosowane w poprawny sposób oraz ma określić wpływ naruszenia na wynik sprawy. W przypadku zarzutów procesowych określenie wpływu jest tym bardziej istotne, że nie wszystkie naruszenia procedury mogą być podstawą kasacyjną, która skutecznie może prowadzić do uchylenia wyroku. W tym zakresie ustawa jednoznacznie przyjmuje, że tylko istotne naruszenia prawa procesowego mogą być podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Omawiany zarzut tych warunków nie spełnia. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wskazał przepisy prawa, których naruszenie zarzuca, to jednak nie wskazano jaki wpływ na wynik sprawy miały podniesione przez skarżącą kasacyjnie naruszenia. Jest to natomiast niezbędny element prawidłowości zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przez wymieniony "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Szczegółowa analiza zwięzłego uzasadnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że jej autor nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania miało w tym przypadku wpływ na wynik sprawy. Uwagi powyższe odnoszą się również do zarzutów z pkt II.d) i e) petitum skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że w zarzutach tych poza ogólnym opisem zarzucanego naruszenia nie wskazano jakie przepisy wskazane uchybienia naruszają. Braków tych nie może w zastępstwie autora skargi kasacyjnej uzupełnić Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, gdyż stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w tym również jej uzasadnienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pkt I.a) petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazując na przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 zarzuciła, że ich naruszenie nastąpiło poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przez skarżącą procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, co skutkowało wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedur, które spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym. Tak sformułowany zarzut nie spełnia wyżej wskazanych wymogów. Nie wskazuje czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Ponadto analiza tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie za jego pomocą podważa ustalenia fatyczne poczynione w sprawie. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r. III OSK OSK 2821/22 i przywołane w nim orzecznictwo). Z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Zgodnie z treścią sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych, " ... warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełnienia, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia".

Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że Beneficjent określając warunki udziału w postępowaniu musi je tak formułować, aby nie spowodowały one wykluczenia wykonawców, którzy byliby w stanie wykonać zamówienie. Podjęte w tym celu środki, powinny być dokonywane w sposób przejrzysty i niedyskryminacyjny. Natomiast skarżąca kasacyjnie w opis przedmiotu umowy w przypadku zamówienia na usługę pn. "[...]" w ramach projektu wskazała, że " ... wykonawca musi wykazać, iż w okresie 3 ostatnich lat przed upływem składania ofert, a jeśli okres działalności jest krótszy to w tym okresie zrealizował minimum 1 usługę o charakterze ciągłym (co oznacza jednorazowe świadczenie nieprzerwane, całodobowe) telemedycyny wraz z telemedycznym nadzorem kardiologicznym dla co najmniej 600 osób jednocześnie – przez okres minimum 11 miesięcy jednorazowo, o wartości minimum 1 mln złotych brutto". Takie określenie warunków udziału w postępowaniu powoduje zawężenie potencjalnych oferentów. Przy określaniu warunków dotyczących doświadczenia, istotne jest ich "proporcjonalne" dostosowanie do przedmiotu zamówienia. Zasada proporcjonalności oznacza, że opisane przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu muszą być uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką, zakresem, stopniem złożoności lub warunkami jego realizacji. Wymaganie od potencjalnych wykonawców realizacji usługi telemedycyny wraz z telemedycznym nadzorem w ramach jednego świadczenia, stanowi nieuprawnione ograniczenie dostępu do zamówienia wykonawcom, którzy posiadają doświadczenie i wiedzę w realizacji telemedycyny i nadzoru telemedycznego, ale świadczenie takie wykonywali w ramach odrębnych usług. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że " ... Takie sformułowanie przedmiotu zamówienia jest niezgodne z zasadą przejrzystości oraz zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co w konsekwencji stanowi naruszenie regulacji Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie.". Dlatego też zarzut z pkt I.a) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej złożony z ostrożności procesowej. Wbrew jego zarzutom organ przeprowadził analizę w zakresie wysokości nałożonej korekty finansowej. Organ odwoławczy stwierdził, że " ... W ocenie Organu, sam fakt, że dane zamówienie nie ma charakteru transgranicznego nie wskazuje obowiązku obniżenia przez Organ wysokości korekty finansowej. Biorąc pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości w analizowanym stanie faktycznym, a także fakt, że ofertę złożył tylko jeden wykonawca (do czego doprowadził sam zamawiający poprzez konstrukcję nieproporcjonalnych i nadmiernych warunków udziału w postępowaniu). Organ wskazuje, że uzasadnionym jest nałożenie na zamówienie maksymalnej korekty finansowej wynoszącej 25%.".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.