II OSK 3401/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-10	
Data wpływu	2018-11-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2292/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 59, art. 65; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 35; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2292/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2292/17 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), uchylono decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w D. oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy było prowadzone na wniosek A. K.

Skargę na tę decyzję złożył A. K.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wymaga, aby sprawa była ponownie rozpoznana w swoim całokształcie przez organ odwoławczy; musi więc on rozpatrywać sprawę w świetle aktualnego stanu prawnego (także w kontekście aktów prawa miejscowego); z kolei decyzja wydana w I instancji nie rodzi skutków prawnych dla stron w postaci uzyskania przywilejów czy obciążenia obowiązkami, o ile w terminie wniesiono od niej odwołanie. Jej wykonanie jest bowiem wstrzymane wobec treści art. 130 § 1 i 2 k.p.a., a przewidziane Kodeksem wyjątki od tej reguły nie zachodziły w sprawie (np. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności). Sąd podniósł, że samo uzyskanie nawet prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi - z woli prawodawcy - skutków prawnych dla strony (kwestia praw nabytych) w przypadku późniejszego uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż warunki decyzji. W takim przypadku stwierdza się obligatoryjnie jej wygaśnięcie, o ile nie wydano jeszcze ostatecznego pozwolenie na budowę, co wynika z art. 65 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Z woli prawodawcy, nawet ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie kreuje prawa do określonego zagospodarowania nieruchomości, o ile miałoby ono pozostawać w sprzeczności z późniejszymi dokumentami planistycznymi. Tym bardziej więc praw tego rodzaju nie kreuje nieprawomocna decyzja o warunkach zabudowy, niezależnie czy jest ona zgodna - czy też nie - z planem, przyjętym zanim zostaną rozpoznane środki odwoławcze od tej decyzji. Na gruncie przyjętych przez polskiego prawodawcę rozwiązań nie sposób przyjąć, aby po stronie inwestora powstawała ekspektatywa uzyskania prawa do określonego zagospodarowania terenu, gdy złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed uchwaleniem planu czy nawet uzyskał nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się też aby przyjęcie tego rodzaju reguł w systemie prawnym uchybiało zasadom państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Sąd za trafne uznał natomiast dostrzeżenie, że w danej sprawie istotne znaczenie ma nie termin opublikowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz data jego wejścia w życie, której w zaskarżonym akcie nie wskazano, jednak uchybienie to nie miało charakteru istotnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do oddalenia skargi w związku z nieprawidłowym stwierdzeniem Sądu, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy Rada Miejska podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego;

b) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania sądowego, pomimo złożonego wniosku w niniejszej sprawie, do czasu zakończenia postępowania związanego ze złożoną przez skarżącego skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D., od którego to rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie niniejszego postępowania;

c) art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na niniejsze postępowanie, ponieważ, gdyby Sąd zbadał zarzut naruszenia tego przepisu, to z całą pewnością doszedłby do wniosku, że organy obu Instancji rozpoznawały niniejszą sprawę przewlekle, co w sposób znaczny wpłynęło na rozstrzygnięcie tej sprawy. Gdyby organy rozpoznawały sprawę w terminach ustawowych, to przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydałyby rozstrzygnięcie w tej sprawie, co pozwoliłoby uzyskać skarżącemu ostateczną decyzję pozwolenia na budowę.

Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, ponieważ Sąd I instancji pomimo ustalenia, że dla planowanej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy przed dniem wejścia w życie planu miejscowego nie uchylił wyłącznie decyzji organu II instancji. Dodatkowo w związku z niezawieszeniem niniejszego postępowania, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego w tym zakresie, do czasu rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może doprowadzić do sytuacji, gdy Sąd uchyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący będzie zmuszony ponownie uzyskiwać decyzje o warunkach zabudowy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 65 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, które doprowadziło Sąd do wniosku, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego automatycznie wydane uprzednio decyzję o warunkach zabudowy tracą moc, podczas gdy zgodnie z tym przepisem niezbędne jest wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do uznania, za prawidłowe umorzenia postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący złożył skargę na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie Sądu nie na podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach stosując nieprawidłowo przepisy prawa,

d) art. 20 i 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania wpływając na ograniczenie własności skarżącego do nieruchomości i możliwości swobodnego jej zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliłoby skarżącemu kasacyjnie na zrealizowanie objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji.

Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (np. wyrok NSA z 8.07.2021r., II OSK 3040/18, LEX nr 3213978). Wskazywano ponadto, że jeżeli przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ujawni się w toku postępowania odwoławczego, to nie wszczyna się odrębnego postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem to organ odwoławczy jest kompetentny ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 16.06.2021r., II OSK 2689/18, LEX nr 3199308).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczał, że w stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 11.04.2019r., II OSK 510/18, LEX nr 2664608). Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 27.11.2017r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923).

W pełni podzielając powyższe argumenty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Sąd I instancji słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy Rada Miejska podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego.

WSA dokonał przy tym prawidłowej wykładni art. 65 u.p.z.p. Abstrahując od faktu, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował należycie tego zarzutu, bowiem nie wskazał, które konkretnie – jego zdaniem – jednostki redakcyjne tego artykułu zostały naruszone, chociaż artykuł ten dzieli się na ustępy, z których pierwszy posiada punkty, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy tracą moc. Jak już zaznaczono wyżej, wskazując na orzecznictwo NSA, w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. – pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. W sytuacji zaś, gdy przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ujawni się w toku postępowania odwoławczego, to nie wszczyna się odrębnego postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem to organ odwoławczy jest kompetentny ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie jak zarzut naruszenia art. 65 u.p.z.p., nie został też prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a., chociaż dzielą się one na różne jednostki redakcyjne. Odnosząc się jednak do treści tego zarzutu stwierdzić trzeba, że fakt złożenia przez skarżącego skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie miał wpływu na wynik sprawy. Dopóki uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma moc obowiązującą i podlega stosowaniu jako prawo miejscowe. Fakt złożenia na nią skargi nie ma wpływu na jej obowiązywanie. Dopiero prawomocne stwierdzenie jej nieważności pozbawia ją tej mocy.

Wniesienie skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest też podstawą do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego i to nawet mimo wystąpienia przesłanki określonej tym przepisem (wyrok NSA z 20.04.2021r., II OSK 3169/20, LEX nr 3190433). Merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 17.03.2021r., II OSK 889/18, LEX nr 3200052). Wynik postępowania mającego na celu nowelizację uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie tej pierwotnej uchwały. Nawet jeżeli dana uchwała zostałaby uchylona lub zmieniona przez radę gminy, to do czasu wejścia w życie tej zmiany uchwała obowiązywała i sąd powinien ocenić jakie skutki prawne wywołała (wyrok NSA z 4.12.2019r., II OSK 3081/18, LEX nr 2778158).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała. Oceniając bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili jego podejmowania.

Zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest zatem trafny.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd nie może brać pod uwagę okoliczności hipotetycznych, a jedynie zdarzenia realnie istniejące. Nie może zatem "dochodzić do wniosku", co byłoby, gdyby rozstrzygnięcia poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostały wydane w innym czasie. Nawet bowiem gdyby decyzja o warunkach zabudowy zapadła wcześniej, to nie jest to równoznaczne z tym, że przed uchwaleniem planu miejscowego zapadłaby ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie zasługiwał w tej sytuacji na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że chociaż prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, w szczególności w jej art. 21 ust. 1, to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (np. wyroki NSA z 6.11.2019r., II OSK 2468/19, LEX nr 2768682, z 6.06.2017r, II OSK 2544/15, LEX nr 2360984). Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 22.05.2020r., II OSK 2379/19, LEX nr 3018585). Nie można też wywodzić o naruszeniu zasady swobody działalności gospodarczej, która nie jest ograniczona przez prowadzenie tej działalności w określonym miejscu, które z uwagi na obowiązujące przepisy prawa jest wyłączone (wyrok NSA z 9.02.2018 r., II OSK 1284/17, LEX nr 2480270).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji działał na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, stosując prawidłowo przepisy prawa.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 20 i 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 15 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.