Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXXVIII/704/2012 w przedmiocie powierzenia prezydentowi miasta upoważnienia w zakresie ustalenia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oddala skargę.

Rada Miasta Kielce uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXXVIII/704/2012, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236) uchwaliła, co następuje:

§ 1. Powierza się Prezydentowi Miasta Kielce uprawnienie w zakresie ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w Kielcach Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów w Promniku k. Kielc.

§ 2. Wysokość opłat, o których mowa w § 1:

1) podlega uprzedniemu zaopiniowaniu przez Radę Miasta Kielce.

2) uwzględnia planowane roczne koszty utrzymania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Promniku k. Kielc oraz zysk niezbędny do jego rozwoju.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.

§ 4. Traci moc uchwała Nr XXXI11/652/2004 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 2004r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Kielce upoważnienia w zakresie ustalania opłat za przyjmowanie odpadów komunalnych na składowisku w Promniku.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił naruszenie:

a/ art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez jego niezastosowanie prowadzące do nieopublikowania zaskarżonej uchwały, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego podlegała publikacji,

b/ art. 18 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Radzie Miasta przysługuje kompetencja do opiniowania zarządzenia w przedmiocie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej podczas gdy żaden przepis prawa takiej kompetencji na rzecz Rady nie przewiduje.

W uzasadnieniu skargi jej autor, cytując art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stwierdził, że zaskarżona uchwała dokonuje przesunięcia kompetencji rady miasta do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego na rzecz organu wykonawczego gminy. Ustalenie tych opłat, niezależnie czy jest dokonywane przez organ stanowiący gminy czy jej organ wykonawczy, wymaga jako akt zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym jako akt prawa miejscowego. W związku z tym przeniesienie normy kompetencyjnej do stanowienia prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest ustalenie opłat za przedmiotowe usługi, także wymaga jako akt prawa miejscowego ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, czego Rada Miasta Kielce zaniechała. Przedstawiony pogląd potwierdza wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 269/18, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 11 sierpnia 2015 r., NK.III.4131.2.50.2015.KN. Wreszcie wyrok NSA z 23 października 2008 r. I OSK 701/08, w pełni potwierdza stanowisko, że uchwała przenosząca kompetencję do stanowienia przepisów mających charakter prawa miejscowego wymaga opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Reasumując, w związku z brakiem ogłoszenia zaskarżonej uchwały i w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej organ uznał, że uchwała ta nie weszła w życie, a w konsekwencji Prezydent Miasta Kielce nie posiada kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej.

Zdaniem skarżącego art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek kompetencje do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przekazanie kompetencji ma w tym przypadku co do zasady charakter kompleksowy, a zatem organ stanowiący gminy może przekazać tylko całość swych kompetencji w zakresie ustalania przedmiotowych opłat na rzecz organu wykonawczego gminy.

W zaskarżonej uchwale dokonano rozdziału pomiędzy Radę i Prezydenta uprawnień w zakresie ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w Kielcach. Tego rodzaju częściowe przekazanie kompetencji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o gospodarce komunalnej. W konsekwencji treść § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 2 tej ustawy, gdyż Rada zastrzegła na swoją rzecz, pomimo przekazania kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy, kompetencję do zaopiniowania proponowanej wysokości opłat. Brak podstaw prawnych dla dokonania takiego zastrzeżenia i tym samym jedynie częściowego przekazania kompetencji przez Radę Miasta Kielce na rzecz Prezydenta Miasta Kielce. Regulacja zawarta w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza także art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, przyznając Radzie pozaustawową kompetencję niemieszczącą się w dyspozycji tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Rada Miasta jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał, które mogą stanowić akty prawa miejscowego bądź są uchwałami zwykłymi. Do tej ostatniej kategorii należy zaskarżona uchwała. Stwierdzenie takie jest zasadne ze względu na charakter norm jakie są w tym akcie zawarte. Niewątpliwym jest, że uchwała została skierowana do organu wykonawczego o czym świadczy użycie w jej § 1 zwrotu "Powierza się Prezydentowi Miasta Kielce", ponadto nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym lecz wyłącznie normy indywidualno-konkretne, których adresatem jest organ wykonawczy Gminy Kielce, a nie ogół mieszkańców Gminy. Dopiero wydane na podstawie tej uchwały zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce zawierają normy abstrakcyjno-generalne i są skierowane do wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Taka konstatacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała ma charakter uchwały zwykłej i w związku z tym nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Organ zauważył, że publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym podlegają jedynie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, a takich norm brak jest w przedmiotowej uchwale. Zaprezentowane powyżej stanowisko odpowiada ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych, które stanowi, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z 18 lipca 2006 r. sygn. I OSK 669/06).

Zdaniem organu ustawa o gospodarce komunalnej nie przewiduje publikowania uchwał podjętych przez organ stanowiący na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ani też wprost nie określa, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Także dominująca w okresie uchwalania zaskarżanej uchwały linia orzecznicza sądów administracyjnych nie uznawała uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 za podstawę do podjęcia uchwał o charakterze prawa miejscowego.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że Radzie Miasta Kielce nie przysługuje kompetencja do opiniowania zarządzenia. Zgodnie bowiem z § 63 Statutu Miasta Kielce z dnia 22 grudnia 2009 r., obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Kielce uprawniona była do podejmowania poza uchwałami także innych aktów woli w postaci stanowisk, zaleceń oraz opinii. W realizacji tych postanowień Rada Miasta Kielce w uchwale nr XXXVI11/704/2012 zastrzegła prawo wyrażania każdorazowej opinii w sprawie tak istotnej dla wspólnoty samorządowej jak określanie wysokości opłat za usługi użyteczności publicznej.

Ponadto Rada Miasta Kielce była w każdym czasie uprawniona na podstawie § 63 ust. 1 pkt 7 wskazanego powyżej Statutu do wyrażania swojej opinii w sprawie wysokości opłat za świadczone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. usługi o charakterze użyteczności publicznej, a opinia ta nie była dla Prezydenta Kielc wiążąca. Zgodnie bowiem z § 63 ust. 3 ówczesnego Statutu Miasta Kielce opinie stanowią formę oświadczenia woli Rady nie wywołujące skutków prawnych. Tożsame do przedstawionego znaczenie ma umieszczenie w skarżonej uchwale postanowienia o zaopiniowaniu przez Radę Miasta Kielce wysokości opłat za usługi świadczone przez PGO sp. z o .o, które żadnych skutków prawnych nie wywoływało, nie naruszało więc Statutu Miasta. Umieszczenie postanowienia o opiniowaniu wysokości opłat w treści uchwały miało jedynie znaczenie porządkowe, gdyż Rada Miasta Kielce i tak z prawa do opiniowania mogła skorzystać i każdorazowo w dowolnym terminie wydać opinię co do wysokości tych opłat.

Rada uznała również za chybiony zarzut o podziale kompetencji miedzy organ stanowiący i organ wykonawczy, gdyż czynność opiniowania nie rodzi żadnych skutków prawnych w związku z czym nie można mówić o nadawaniu jakichkolwiek kompetencji przez Radę Miasta. Czynność opiniowania opłat za usługi o charakterze użyteczności publicznej ma w tym przypadku jedynie charakter porządkowy. O nadawaniu czy podziale kompetencji można byłoby mówić w sytuacji, gdyby opiniowanie wywoływało jakiekolwiek skutki prawne. Skoro takich skutków brak i opinia nie ma charakteru wiążącego. to trudno jest mówić o przekazaniu czy też podziale kompetencji pomiędzy organami, skoro i tak Rada Miasta posiada prawo do wydawania opinii w każdej sprawie.

Kończąc organ zwrócił uwagę, że konstrukcja skargi złożonej przez Wojewodę Świętokrzyskiego nie opiera się na dokonaniu analizy charakteru i treści norm zawartych w zaskarżonej uchwale. Skarga przedstawia tylko jeden pogląd prezentowany w piśmiennictwie i orzecznictwie, gdy tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych zawiera także stanowisko odmienne, które zostało zaprezentowane w niniejszej odpowiedzi. Przytoczenie jednego tylko z dwóch sprzecznych ze sobą stanowisk judykatury, bez żadnego umotywowania z jakich to właśnie względów to stanowisko jest dla skarżącego przekonywające i zasadne, a sprzeczny z nim pogląd nie zasługuje na uwzględnienie, czyni z tak sporządzonej skargi środek o arbitralnym charakterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jej autor sformułował wobec zaskarżonej uchwały dwa zarzuty. Zarzutem dalej idącym, którego uwzględnienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jest zarzut, że uchwała ta z naruszeniem art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zmianą) nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Podnieść należy, co słusznie zauważa organ, że skarga nie zawiera żadnych wywodów prawnych, uzasadniających taką tezę, a jej autor ogranicza się do powołanie się na orzeczenia sądów. W związku z tym na wstępie wskazać należy, że chociaż wyrokiem WSA w Opolu w sprawie o sygnaturze I SA/Op 269/18 stwierdzono nieważność analogicznej uchwały z powodu jej nieogłoszenia, to w uzasadnieniu tego wyroku także nie ma żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem, że uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem prawa miejscowego. Wyrok ten zawiera tylko uzasadnienie tezy, że takim aktem prawa miejscowego jest akt podjęty na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy przez organ wykonawczy, któremu powierzono uprawnienie do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Także wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. w sprawie II OSK 1909/16 dotyczy charakteru zarządzenia burmistrza wydanego na podstawie powierzenia mu uprawnienia do ustalania cen i opłat na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś uchwały odjętej na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w sprawie I OSK 1901/13 NSA wskazał, że podjęta przez radę miejską na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Tak więc wyroki te nie dotyczyły uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z kolei jeśli chodzi o przywołany przez skarżącego wyrok NSA w sprawie o sygnaturze I OSK 701/08 to dotyczy on uchwały podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawcy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Odnośnie tego przepisu skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem, że takie upoważnienie jest aktem prawa miejscowego, gdyż wywołuje skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzać organom wykonawczym tych jednostek. Zaskarżona uchwała jest skierowana tylko do organu wykonawczego gminy – Prezydenta Miasta Kielce.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (przykładowo wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn.. IIOSK 570). Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opubl. w Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405).

Zakwestionowana uchwała nie ma ani generalnego ani też abstrakcyjnego charakteru, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W szczególności przez sam fakt, że na jej podstawie organ wykonawczy został upoważniony do wydania zarządzenia, stanowiącego akt prawa miejscowego nie oznacza automatycznie, że sama uchwała powierzająca organowi wykonawczemu wydanie aktu prawa miejscowego jest również takim aktem.

Przechodząc do drugiego zarzutu na wstępie zauważyć należy, że jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały jest więc możliwe, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności jego ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały musi być uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący upatruje nieważności § 2 pkt 1 uchwały w tym, że jego zdaniem niedopuszczalne było zastrzeżenie dla Rady Miejskiej prawa zaopiniowania wysokości opłat, w sytuacji, gdy ustalenie tych opłat powierzyła organowi wykonawczemu. Tego typu zapis, zdaniem autora skargi, świadczy o częściowym przekazaniu kompetencji, które nie znajduje uzasadnienia w ustawie gospodarce komunalnej. Zdaniem Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, na co powołuje się Rada Miejska, że opiniowanie przez organ uchwałodawczy Miasta Kielce zostało przewidziane w obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżone uchwały statucie i nie wywołuje ono skutków prawnych. Ponadto zdaniem Sądu, skoro ustalanie opłat za usługi komunalne co do zasady należy do organu uchwałodawczego, który może swoje uprawnienie powierzyć organowi wykonawczemu, to przekazanie takiego uprawnienia z zastrzeżeniem prawa do wcześniejszego wyrażenia przez Radę opinii nie narusza ani art. 4 ust. 2, ani też żadnego innego przepisu, zwłaszcza, gdy takie opiniowanie przewiduje statut.

Mając powyższe na uwadze skargę Wojewody Świętokrzyskiego jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł n podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami).