Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. J. i J.J. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r."), art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), po ponownym rozpatrzeniu samowolnej budowy budynku inwentarskiego usytuowanego w miejscowości S., nr ewidencyjny działki [...], udzielił B. J. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek inwentarski powstał w wyniku samowoli budowlanej około 25 lat temu. Z zeznań dwóch świadków wynika bowiem, że sporny obiekt w obecnym kształcie został wybudowany w latach 1989 - 1990 lub w końcu lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W późniejszym czasie były prowadzone roboty budowlane polegające na rozbudowie spornego budynku, niemniej jednak rozbudowa z pustaków oraz drewniany gołębnik zostały następnie rozebrane. Obecnie obiekt posiada wymiary jak w chwili budowy oraz takie jak na zdjęciach lotniczych z 1992 r., 1997 r. oraz 2003 r., udostępnionych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.

Zdaniem organu I instancji, w związku z dokonaniem rozbiórki rozbudowanej części budynku, nie może być ona przedmiotem rozstrzygnięcia PINB. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ww. obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych. W żaden też sposób nie oddziaływuje negatywnie na otoczenie.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli J. J. oraz J. J. Wskazali, że pomimo już prowadzonego po raz kolejny postępowania administracyjnego nadal nie dokonano oceny czy przedmiotowy budynek nie narusza warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Zakwestionowali też ustalone przez PINB wymiary spornego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako "Kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r.") po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dotychczasowe decyzje organu I instancji wydawane inwestorowi w kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku inwentarskiego, były kilkakrotnie uchylane decyzjami [...]WINB do ponownego rozpatrzenia. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany. Organ I instancji nie ustalił wprawdzie daty tej rozbudowy, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że część rozbudowana budynku została rozebrana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego. Obiekt posiada wymiary 5,13 m x 3.80 m, wysokość od strony zachodniej wynosi 2.55 m, a od strony wschodniej (ściana w granicy działki) wysokość wynosi 3,50 m.

[...]WINB zauważył, że z oświadczenia inwestora wynika, iż dokonano rozbiórki części drewnianej od strony zachodniej budynku stanowiącej gołębnik. Z takim oświadczeniem inwestora nie można się jednak zgodzić, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że została rozebrana część murowana budynku od strony zachodniej działki oraz znajdujący się na niej drewniany gołębnik. Powyższe w sposób precyzyjny zostało przedstawione i opisane na zdjęciach przedłożonych przez odwołującego się J. J. w ramach postępowania odwoławczego (pismo z dnia 10 lutego 2017 r. wraz z załącznikami - zdjęcia) oraz na tych samych zdjęciach przedłożonych w PINB w ramach prowadzonego postępowania. Po dokonaniu obliczeń dotyczących wielkości budynku stwierdzić należy, że została rozebrana część budynku o długości ok. 1,67 m (6,80 m - 5, 13 m = 1,67 m) i szerokości ok. 3,80 m. Po dokonaniu przez inwestora rozbiórki ww. części, obecnie budynek posiada wymiary ok. 5,13 m x 3,80 m. Wobec powyższego rozbieżność wymiarów spornego budynku należy uznać za wyjaśnioną, a zarzuty zawarte w odwołaniu w tym zakresie są bezzasadne. Organy nadzoru budowlanego rozpoznają bowiem sprawę w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia i mają obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności, które doprowadziły do zmiany stanu faktycznego.

W ocenie [...]WINB w oparciu o zebrany materiał dowodowy należy przyjąć, że obecny kształt budynku jest zbliżony do budynku, który powstał przed 1 stycznia 1995 r. Powyższe wynika z analizy zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy, jak również ze zdjęć przedłożonych przez strony w trakcie prowadzonego postępowania oraz z oświadczenia inwestora. Odwołujący się J. J. nie zakwestionował początku budowy ww. budynku. W tym zakresie PINB przeprowadził czynności przewidziane przepisami Kpa, w tym rozprawę administracyjną, na którą stawili się pełnomocnicy stron i świadkowie. W oparciu o swobodną ocenę materiału dowodowego oraz zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i posiadanej wiedzy oraz doświadczenia życiowego należy zgodzić się z organem I instancji, że sporny budynek w obecnym kształcie powstał przed 1 stycznia 1995 r. Na powyższe wskazuje

w szczególności dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy. Jakkolwiek nie można ustalić konkretnej daty powstania obiektu, to materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwia przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że sporny budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący się błędnie odczytują kwestię prowadzenia robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku, która następnie w ramach prowadzonego postępowania została rozebrana, jako kontynuację budowy obiektu. Wobec powyższego błędnie uznają rok 2014 za datę, kiedy to zostały zakończone prowadzone roboty budowlane przy ww. budynku. Przedmiotowy budynek został rozbudowany, jednakże z uwagi na to, że ta rozbudowa została rozebrana oraz nie dotyczyła pierwotnej bryły budynku, powyższe pozostaje bez wpływu na konieczność zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Organy nadzoru budowlanego nie kwestionują tego, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie prowadzone były roboty budowlane dotyczące części rozbudowanej (tzn. niedotyczącej pierwotnej bryły budynku powstałej przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Ww. część rozbudowana w 2014 r. dotyczyła jednak pierwotnej bryły budynku, a z uwagi na to, że samowolna rozbudowa została zlikwidowana, brak jest podstaw do uwzględniania jej w dalszym postępowaniu prowadzonym w sprawie

i uznania, że miał miejsce ciąg samowoli budowlanej. Aktualny kształt obiektu odpowiada pierwotnej samowoli budowlanej dokonanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Za takim stanowiskiem przemawia także brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Aby mówić o ciągu samowoli budowlanej musi mieć miejsce budowa budynku, zaś roboty rozbiórkowe nie mieszczą się w definicji budowy określonej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że PINB właściwie zastosował regulację Prawa budowlanego z 1974 r. celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1 tejże ustawy.

[...]WINB wskazał, że organ I instancji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy celem zbadania przesłanek wynikających z wyżej cytowanych przepisów, w wyniku której stwierdzono, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki dokonanej samowoli budowlanej, jak też nie zaszła konieczność nałożenia obowiązku dokonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji PINB zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do przedmiotu postępowania nie została bowiem spełniona żadna przesłanka z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki. Sporna inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bowiem zabudowę w formie budynków inwentarskich o jednej kondygnacji naziemnej i wysokości do 9 m, jak również dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie można też się zgodzić ze stanowiskiem odwołujących się, że sporny budynek jest dwukondygnacyjny. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku. W niniejszej sprawie sporny budynek posiada jedną kondygnację nadziemną, tj. od stropu żelbetowego na wysokości 1,10 m nad istniejącą posadzką z gnoju do stropu na wysokości 1,60 m od posadzki (tj. posadzki stropu żelbetowego usytuowanego na wysokości 1,10 m). Powyższe jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż dopuszczają one usytuowanie budynków inwentarskich jednokondygnacyjnych naziemnych. Część piwniczna stanowi natomiast kondygnację podziemną. Powyższe wynika z § 3 pkt 21 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Natomiast pkt 17 § 3 ww. rozporządzenia zawiera definicję kondygnacji podziemnej przez którą należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zaś zakazu posiadania przez budynek inwentarski kondygnacji podziemnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Potwierdza to również ekspertyza techniczna z września 2014 r. sporządzona przez A. M. posiadającego uprawienia budowlane nr ew. [...], w której stwierdzono, że konstrukcja oraz stan techniczny budynku zapewniają warunki jego dalszej i bezpiecznej eksploatacji, a obiekt może być wykorzystywany jako inwentarski dla zwierząt domowych.

Następnie [...]WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości badania czy lokalizacja spornego budynku w granicy działki jest zgodna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. W ramach przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ bada czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i czy jego istnienie niedopuszczalnie nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co nie może być utożsamiane wyłącznie

z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego dalsze akceptowanie funkcjonowania przedmiotowej inwestycji objętej niniejszym rozstrzygnięciem w aktualnym kształcie nie powoduje groźby dla życia i zdrowia przebywających w pobliżu osób, jak też realnego niebezpieczeństwa powstania szkody w mieniu. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma również miejsca istotne, niedające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia (wykluczenie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wobec powyższego uznać należy, że organ powiatowy słusznie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły podstawy do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (tj. orzeczenia o przymusowej rozbiórce przedmiotowej inwestycji), jak też art. 40 ww. ustawy (tj. wydania nakazu wykonania określonych zmian lub przeróbek z uwagi na niezgodność wykonanych prac z przepisami). Jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ww. ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji jest stwierdzenie jej zdatności do użytku, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Uznać zatem należy, że PINB - w świetle dokonanych ustaleń oraz stosownie do treści ww. przepisu - słusznie wydał pozwolenie na użytkowanie spornego budynku inwentarskiego, dając tym samym inwestorowi możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i kończąc w ten sposób procedurę naprawczą prowadzoną na podstawie przepisów przywołanej powyżej ustawy.

Zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie poczyniono ustalenia faktyczne na podstawie całokształtu zgromadzonych w toku postępowania dowodów, których wiarygodność, rzetelność i prawdziwość została oceniona w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadą swobodniej oceny materiału dowodowego, o której mowa w art. 80 Kpa. Jeżeli organ nadzoru budowlanego wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest zaś dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. J. J. i J. J. (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wnieśli o uchylenie w całości, zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie odwołania mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych określonych treścią art. 7 i art. 8 Kpa, bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania z całą pewnością narusza wymienione zasady oraz art. 77 i art. 78 Kpa;

2. art. 79 § 2 Kpa poprzez prowadzenie znacznej części czynności dowodowych, w szczególności prowadzenie rozprawy administracyjnej z naruszeniem obowiązujących zasad Kpa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie czynnego udziału w tej rozprawie i zadawania pytań świadkom;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowa,

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa oraz 107 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie w treści uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na decyzję, w szczególności zaś nie przyjęcie oświadczeń i dokumentów skarżących co do faktycznej daty powstania obiektu;

5. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. i spełnia warunki zdatności do użytkowania, a także że przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie w sprawie przepisów prawa z daty budowy obiektu, to jest Prawa budowlanego z 1994 r.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ odwoławczy zaniechał wszechstronnej, wnikliwej i logicznej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego czym naruszył art. 80 K.p.a. W szczególności zignorował dokumenty przedstawione przez skarżących dotyczące okresu budowy przedmiotowego budynku, jego wyglądu, wymiarów, konstrukcji budynku. Przyjął zaś tylko i wyłącznie oświadczenia rodziny inwestora i jego świadków. Nie przeanalizował sprzecznych informacji co do wymiarów budynku i jego konstrukcji, a także oceny przydatności do użytkowania. Utrzymana przez [...]WINB decyzja organu I instancji nie identyfikuje jakiego budynku inwentarskiego dotyczy udzielone pozwolenie na użytkowanie, czy jest to budynek o wymiarach 6,60 x 3,80 m w stosunku do którego wszczęło postępowanie po dokonaniu oględzin i pomiarach wykonanych w dniu 27 maja 2014 r., czy budynek o wymiarach określonych w inwentaryzacji powykonawczej o wymiarach 5,1 x 3,80 m. Wskazali, że na działce inwestora obecnie faktycznie nie znajduje się budynek określony w inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez A. M..

Istniejący obiekt swoją konstrukcją i wyglądem nie przypomina budynku z inwentaryzacji, dlatego też nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że właśnie ten budynek, który faktycznie znajduje się obecnie na działce, jest budynkiem o którym mowa w inwentaryzacji i który jest zdatny do użytkowania.

Skarżący podnieśli, że nie wiedzą na jakiej podstawie organ odwoławczy twierdzi, że obecny kształt budynku jest zbliżony do budynku, który powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zdjęcia lotnicze obrazują tylko kształt obiektu, ale nie obrazują jak ten obiekt wyglądał w rzeczywistości, w jakim był stadium budowy w czasie ich wykonywania. Organy obu instancji stwierdzały zaś przecież, że budynek przez lata był przebudowywany i remontowany, w tym również został rozbudowany. Tak naprawdę to organy nie ustaliły faktycznie kiedy ten budynek powstał i jakich był wymiarów przed

1 stycznia 1995 r. i jak wyglądał. Oświadczenia świadków na które się powołują organy nie stanowią żadnego wiarygodnego dowodu. Nawet oświadczenia inwestora w tym zakresie są rozbieżne. W protokole z rozprawy administracyjnej z 30 grudnia 2014 r. oświadczył on, że budynek powstał w latach 80 i 90-tych i jego wymiary od tego okresu nie uległy zmianie. Jeśli zaś według inwestora wymiary tego budynku od chwili budowy nie uległy zmianie to jakie te wymiary były: czy te w trakcie kontroli w dniu 27 maja 2014 r., czy te określone w dniu 13 maja 2015 r. Wymiary te są bowiem całkowicie inne. Analiza materiału zgromadzonego w aktach pozwala jednoznacznie stwierdzić, że budynek w takim kształcie jak jest obecnie i w takim stanie powstał po 1 stycznia 1995 r. Zdjęcia satelitarne mogą zaś obejmować budynek w trakcie budowy (same stropy), a nie cały budynek jaki jest obecnie (dwupoziomowy). Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu odwoławczego, że budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r., bowiem ich zdaniem budowa tego budynku ciągnie się od lat 90 - tych i faktycznie została zakończona w 2012 r. Następnie zaś dokonano w 2015 r. rozbiórki części budynku, czego jednak organy nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę skarżących w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego, usytuowanego w miejscowości S., nr ewid. działki [...].

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej, sporne jest zaś, czy zasadnie organy nadzoru budowlanego udzieliły inwestorowi pozwolenia na jego użytkowanie stosując przy tym przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1 tejże ustawy.

Z kolei, na podstawie tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie zaś z art. 40 ww. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W myśl art. 42 ust. 3 ww. ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wspomnianego obiektu.

Organy obu instancji na podstawie zeznań dwóch świadków oraz zdjęć lotniczych z 1992 r., 1997 r. i 2003 r. uznały, że przedmiotowy budynek w obecnym kształcie powstał przed 1995 r. Pomimo tego, że był on następnie przebudowywany, remontowany i rozbudowany, jego wymiary są takie same, czy też jego kształt jest zbliżony do tego który powstał przed 1995 r. Dokonana bowiem w latach następnych rozbudowa spornego budynku została rozebrana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego. Nadto dokonana rozbudowa nie dotyczyła pierwotnej bryły budynku. Skoro zaś samowolna rozbudowa została zlikwidowana, brak jest podstaw do uwzględnienia jej w dalszym postępowaniu prowadzonym w sprawie i uznania, że miał miejsce ciąg samowoli budowlanej. Prowadzenie przez inwestora po 1995 r. robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku, która następnie w ramach prowadzonego postępowania została rozebrana, nie oznacza kontynuacji budowy obiektu. Aby mówić o ciągu samowoli budowlanej musi mieć bowiem miejsce budowa budynku, zaś roboty rozbiórkowe nie mieszczą się w definicji budowy określonej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z powyższym, należało zastosować ww. regulację Prawa budowlanego z 1974 r. celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego spornego budynku.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie można podzielić takiej argumentacji organów nadzoru budowlanego obu instancji. Skoro bowiem przedmiotowy budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej, nawet przed 1 stycznia 1995 r., a następnie, jak to wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji "był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany", to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przez ww. datą. Powyższe ustalenie wskazuje bowiem, że przedmiotowy, samowolnie wybudowany budynek znajdował się po 1 stycznia 1995 r. w ciągłej budowie.

W konsekwencji powyższego, w sprawie dotyczącej ewentualnej jego legalizacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym, organy obu instancji udzielając inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku zastosowały w sprawie niewłaściwe przepisy. Naruszyły przy tym art. 42 ust. 3 Prawa budowalnego z 1974 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że sporny budynek został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. i spełnia warunki do udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.

W toku prowadzonego przez organy obu instancji postępowania doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 Kpa, nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały też w wyczerpujący sposób materiału dowodowego niezbędnego do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim organy zaniechały wszechstronnej, wnikliwej i logicznej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących w postaci dokumentacji fotograficznej. Słusznie podnoszą skarżący, że organy tym samym zignorowały dowody dotyczące okresu budowy przedmiotowego budynku, jego wyglądu, wymiarów, konstrukcji i nie przeanalizowały sprzecznych w tym zakresie informacji przedstawianych przez strony postępowania. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że skarżący nie podjęli inicjatywy przeprowadzenia skutecznego dowodu kwestionującego ustalenia organów obu instancji. Z przekazanych zaś Sądowi akt sprawy nie wynika, aby w czasie przeprowadzanych przez organ I instancji oględzin budynku, jego pracownicy wykonali własną dokumentację fotograficzną.

Istotnym dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest, że w trakcie oględzin dokonanych w dniu 27 maja 2014 r. ustalono, iż sporny budynek miał wymiary 6,80 x 3,80 m. Pozwolenie na użytkowanie obejmuje zaś obiekt, którego ocenę przydatności do użytkowania określono w inwentaryzacji jako budynek o wymiarach 5,13 x 3,80 m. Inwentaryzacja obejmuje więc budynek o innych wymiarach.

W ocenie Sądu analiza przedstawionej przez skarżących dokumentacji fotograficznej może budzić uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowy budynek rzeczywiście - jak ustalił to organ odwoławczy jest jednokondygnacyjny, a nie jak podnoszą skarżący - dwukondygnacyjny. Z uwagi bowiem na samą wysokość znajdującego się na zdjęciach budynku, a w szczególności miejsce w którym znajdują się drzwi stanowiące do niego wejście, nie można wykluczyć, że ma on faktycznie - jak podnoszą skarżący - dwie kondygnacje nadziemne, a nie - jak to wskazuje organ odwoławczy - jedną nadziemną, a drugą podziemną.

Powyższe oznacza, że organy obu instancji naruszyły art. 80 Kpa, dokonały bowiem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uchybiły również art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 Kpa (zasada przekonywania) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z pisma skarżącego J. J. z 26 stycznia 2017 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że jego uwagi do protokołu oględzin spornego budynku mających miejsce 19 stycznia 2017 r. nie zostały zaprotokołowane, dlatego też odmówił on jego podpisania. Takie działanie dokonujących oględzin stoi zaś w sprzeczności z art. 10 Kpa, zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe uchybienie organów również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...] zł.