Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 857/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 września 2023 r., nr 408.137/G-3/VI/23 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 857/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu wniosku A.M. (dalej: "skarżąca"), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO") z 19 września 2023 r., nr 408.137/G-3/VI/23 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, miejsc parkingowych podziemnych, wewnętrznych instalacji gazowych, instalacji doziemnej kanalizacji deszczowej, podziemnych zbiorników na wody opadowe, murów oporowych, infrastruktury towarzyszącej wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową zjazdów z dróg publicznych, na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], na działkach ewid. gr. [...], obr. [...], Z.".

W uzasadnieniu postanowienia WSA w Białymstoku stwierdzono, że wnioskodawczyni, poza twierdzeniem, że zrealizowanie inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w zakresie gospodarki wodami nie uprawdopodobniła, że "wykonanie" spornej decyzji wywoła poza oczywistymi konsekwencjami wydania decyzji środowiskowej, skutki opisane we wniosku. Argumentacja przedstawiona na poparcie żądania ma tym samym charakter hipotetyczny, nie wskazujący na realną możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia, wysoce szkodliwych skutków wykonania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę wstrzymania wykonania spornej decyzji. Zdaniem sądu na tym etapie procesu inwestycyjnego nie uprawdopodobniono ryzyka wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków związanych z hydrogeologicznym ukształtowaniem terenu. Ewentualne zalewanie nieruchomości skarżącej wodami z Lasu A. na skutek realizacji planowanej inwestycji ma charakter przyszły i niepewny. Tymczasem podstawę wstrzymania mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości.

Zdaniem Sądu I. instancji, powoływane przez skarżącą negatywne następstwa realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych dotyczą przede wszystkim skutków związanych z jej użytkowaniem (eksploatacją), a nie realizacją. Ponadto ewentualne ryzyko związane z zalewaniem nieruchomości skarżącej powinno odnosić się do ryzyka związanego ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko, czego zdaje się skarżąca nie dostrzegać, akcentując we wniosku, że zrealizowanie inwestycji znacznie pogorszy wartość użytkową i rynkową jej nieruchomości.

Złożonym w dniu 20 lutego 2024 r. pismem skarżąca wywiodła zażalenie na ww. postanowienie WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2024 r. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ust. 2a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej "ustawa ooś").

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że podstawą skargi jest szereg zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na stosunki wodne na terenach sąsiadujących z inwestycją, w tym także na nieruchomości skarżącej. Nieuzasadniona jest argumentacja wskazująca, że powołane przez skarżącą negatywne następstwa realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków dotyczą przede wszystkim skutków związanych z jej użytkowaniem, a nie realizacją, tj. że ryzyko związane z oddziaływaniem na środowisko mogłoby zaktualizować się dopiero po zrealizowaniu inwestycji. Przeciwnie, uzasadnienie wniosku wskazuje, że nie chodzi o wody z terenu inwestycji - co by wskazywało na zagrożenie mogące powstać dopiero na etapie jej użytkowania - ale o wody aktualnie napływające na teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, a które od początku jej realizacji zostaną zatrzymane m.in. na nieruchomości skarżącej. Nieprawidłowość dokonanych założeń organów obu instancji przyjętych za podstawę uznania karty informacyjnej przedsięwzięcia za dokument miarodajny do przyjęcia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i odstąpienia od dokonania tej oceny wbrew postanowieniu Dyrektora Zarządu Zlewni w B., sprawia, że realizacja inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w zakresie gospodarki wodami na tych terenach - zatrzymania wód, które dotychczas przelewają się na nieruchomość inwestora.

Zdaniem składającej zażalenie, wbrew wskazaniu uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, fakt zalewania nieruchomości skarżącej nie pozostaje bez znaczenia, ponieważ stanowi punkt odniesienia wskazujący, że już teraz występuje problem wód na analizowanym terenie. Problem wód nie jest stały i oczywistym jest, że pogłębi się wskutek podjęcia realizacji zaplanowanego przedsięwzięcia. W tym kontekście nie sposób przyjąć, że argumentacja wniosku ma charakter hipotetyczny, niewskazujący na realną możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia, wysoce szkodliwych skutków wykonania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego.

Podkreślone przez skarżącą zostało, że ryzyko związane z zaburzeniem gospodarki wodami na analizowanym terenie bezsprzecznie odnosi się do ryzyka związanego ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko. Nie przeczy temu wskazywanie we wniosku, że realizacja inwestycji pogorszy wartość użytkową i rynkową tej nieruchomości, ponieważ są to dalsze skutki tego znaczącego środowiskowego oddziaływania będącego wynikiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącej. 

Wyrokiem z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 857/23 WSA w Białymstoku oddalił skargę na ww. decyzję SKO w Białymstoku z 19 września 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy ooś, rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie.

Podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f ustawy ooś ukształtowane zostało ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej".

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 ustawy ooś, jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a ustawy ooś, Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102).

Przenosząc wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia.

Argumentacja skarżącej sprowadza się do możliwie negatywnego wpływu realizacji inwestycji na stan wody na terenach sąsiadujących z inwestycją, tj. zatrzymania wód, które dotychczas przelewały się na nieruchomość inwestora. Zdaniem skarżącej, zatrzymanie wód pogłębi problem wód na analizowanym terenie. Stanowisko skarżącej oparte jest na postanowieniu Dyrektora Zarządu Zlewni w B. PGWWP z 27 marca 2023 r., w którym w trybie opiniowania Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczności powoływane przez skarżącą we wniosku są co do zasady istotą jej skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie od postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie może rozpoznać sprawy, co do istoty. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zaś na celu zapobiegnięcie sytuacji, w której mimo uchylenia aktu, jego wykonanie wywołało skutki, które trudno odwrócić lub wyrządziło znaczną szkodę. Zdaniem skarżącej, okolicznością uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej jest ryzyko zmiany stanu wody na jej gruncie wyniku realizacji inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób stwierdzić, że brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wiązać się będzie z takimi skutkami w niniejszej sprawie. Należy przede wszystkim wskazać, że zmiana stanu wody na gruncie ma co do zasady charakter odwracalny. W przypadku bowiem gdy zmiana oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie możliwe jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.).

Jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest z urzędu problem stanu wody na gruncie należącym do skarżącej, bowiem stanowił on kilkukrotnie przedmiot orzekania przez sądy administracyjne w różnych postępowaniach. W nieprawomocnym wyroku z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/22 (CBOSA) stwierdzono, że: "...we wszystkich trzech orzeczeniach WSA w Warszawie nie budziło wątpliwości ustalenie, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie było bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami.". Należy odnotować, że teren inwestycji od nieruchomości skarżącej oddzielają inne działki oraz ww. rów melioracyjny.

W niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że zalewanie działki skarżącej występowało już wcześniej, a tym samym pozostaje obecnie bez związku przyczynowo-skutkowego z planowanym przedsięwzięciem. Wniosek skarżącej o pogłębieniu tego problemu w wyniku zrealizowania inwestycji jest zaś przedwczesny. W postanowieniu Dyrektora Zarządu Zlewni z 27 marca 2023 r. nie zawarto kategorycznego stwierdzenia w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy ooś i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.