I OSK 567/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-26	
Data wpływu	2009-04-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Maria Werpachowska	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 447/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 5 w zw. z art. 105, art. 67a; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art.7 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Tezy
Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówcez organizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnia z art. 67 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych  z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki(jadalni).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 447/08 w sprawie ze skargi Gminy Wąsosz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Wąsosz z dnia 17 czerwca 2008 r. NR XVIII/113/08 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzone przez Przedszkole Samorządowe im. [...] w W. 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od Rady Gminy Wąsosz na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 447/08 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Wąsosz z dnia 17 czerwca 2008 r., nr XVIII/113/08 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzone przez Przedszkole Samorządowe im. [...] w W.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], stwierdzono nieważność w/w uchwały. Zdaniem organu nadzoru § 1 zakwestionowanej uchwały - którym Rada Miejska Wąsosza wprowadziła opłatę z tytułu ponoszenia kosztów dostarczenia i podania posiłku - jest sprzeczny z art. 67a ust. 3 o systemie oświaty. Z treści powołanego przepisu wynika, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce przedszkolnej ustalane przez radę, winny być równe wyłącznie kosztom surowców wykorzystywanych do przyrządzenia tych posiłków. W ocenie organu nadzoru koszty przygotowania posiłków powinny obciążać organ prowadzący jednostkę, co jasno wynika z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Gminy Wąsosz, uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia projektu poselskiego ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty dnia 7 września 2007 r. wynika, że przepis art. 67a jest kierowany wyłącznie do szkół, a wprowadzenie go ma podkreślać znaczenie żywienia i dożywiania uczniów w realizacji zadań opiekuńczych szkoły. Intencją ustawodawcy w nowelizacji powołanej ustawy było jednoznaczne uregulowanie na poziomie ustawy przepisów dotyczących odpłatności za posiłki w stołówkach szkolnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uregulowanie art. 67a ustawy o systemie oświaty, chroniące uczniów w zakresie odpłatności za posiłki w stołówkach szkolnych, nie obowiązuje wówczas, kiedy szkoła nie dysponuje konkretnym, wyodrębnionym pomieszczeniem rozumianym jako "stołówka", stanowiącym integralną cześć infrastruktury szkoły. W takiej sytuacji organ prowadzący szkoły może zorganizować inne formy dożywiania uczniów np. zapewnić posiłek dowożony do szkoły i wówczas koszty przygotowania i dostarczenia posiłku do placówki szkolnej nie muszą obciążać organu prowadzącego. Skoro zatem przedszkole samorządowe nie posiada stołówki i nie posiada w tym zakresie niezbędnej infrastruktury pozwalającej na prowadzenie stołówki, to tym samym nie ponosi kosztów wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, której w istocie rzeczy nie prowadzi. Niedopuszczalna, zdaniem Sądu I instancji, jest wykładnia rozszerzająca komentowanego przepisu, pozwalająca na uznanie, że wskazane w nim koszty obejmują koszty zorganizowania żywienia w innej formie - dopuszczalnej z mocy przepisów regulujących upoważnienie ustawowe dla gminy w tym zakresie.

Według ust. 3 art. 67a wskazanej ustawy opłata ponoszona przez ucznia nie obejmuje całości kosztów przygotowania posiłku, gdyż nie wlicza się do niej wynagrodzeń pracowniczych ani kosztów utrzymania stołówki. Za poprawne z punktu widzenia zasady ekwiwalentności świadczeń, która może znajdować zastosowanie do opłat za świadczenia przedszkolne przekraczające podstawę programową, uznać należy wyszczególnienie w zakwestionowanej uchwale dwóch rodzajów opłat - opłatę za wyżywienie dziecka - na którą składają się koszty zakupu posiłku, oraz opłatę z tytułu dostarczenia i podania posiłku, gdyż koszty związane z dostarczeniem i wydaniem posiłku w takim przedszkolu nie są kosztami związanymi z utrzymaniem lub zapewnieniem funkcjonowania stołówki w tym przedszkolu. Jeśli tak, to nie można opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 67a ust. 3 wyprowadzać wniosku, że są to koszty utrzymania stołówki i w tym zakresie te koszty winien ponosić organ prowadzący przedszkole. Do takiego wniosku nie uprawnia również treść art.5 ust.7 ustawy o systemie oświaty , jak to wywodzi organ nadzoru. Gdyby w istocie przepis art. 5 ust. 7 wskazanej ustawy stanowił samoistną podstawę do obciążenia organu prowadzącego kosztami dostarczenia i przygotowania posiłku, to w gruncie rzeczy zbędna byłaby regulacja wynikająca z art. 67a tej ustawy, który szczegółowo określa zasady odpłatności za korzystanie ze stołówki szkolnej. Wobec tego dyspozycja art. 5 ust. 7 nie obejmuje swoim zakresem zadań i obowiązków organu prowadzącego szkołę lub przedszkole w zakresie prowadzenia stołówki.

Reasumując, w uzasadnieniu orzeczenia Sąd doszedł do przekonania, że tylko w przypadku gdy stołówka zorganizowana jest w szkole (jest częścią jej infrastruktury), koszty jej utrzymania, wynagrodzenia pracowników i składki naliczane od tych wynagrodzeń obciążają organ prowadzący. Natomiast w sytuacji, gdy zorganizowano dożywianie w innej formie np. poprzez dowóz posiłków z innej placówki, w tym również prowadzonej przez gminę, to z przepisów ustawy o systemie oświaty nie można wyprowadzić wniosku o obowiązku ponoszenia tych kosztów przez organ prowadzący. W przypadku przedszkola samorządowego wspomniane koszty mogą składać się na opłatę ponoszoną przez rodziców dziecka, korzystających z takiego przedszkola, stanowiącą opłatę za usługi zakładu publicznego, jakim jest przedszkole.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Wojewoda Dolnośląski, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przepis art. 67a ust. 3 powołanej ustawy nie ma zastosowania do opłat za korzystanie przez wychowanków z posiłku określonych w uchwale Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 17 czerwca 2008 r. Z powołanego przepisu oraz art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż ustalane przez organ prowadzący opłaty winny być równe wyłącznie kosztom surowców wykorzystywanych do przyrządzenia posiłków. Pozostałe opłaty, takie jak koszty utrzymania stołówki, wynagrodzenia pracowników oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń winny obciążać organ prowadzący.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, opłata za wyżywienie dziecka ponoszona na podstawie kosztów zakupu posiłku (§1 ust. 2 uchwały) jest dozwoloną opłatą, wyliczoną na podstawie kosztów zakupu posiłku, natomiast opłata z tytułu kosztów dostarczania i podania posiłku (§ 1 ust. 1) prowadzić będzie do ponoszenia przez rodziców lub opiekunów kosztów, które zgodnie z art. 67a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty winny obciążać Gminę.

W oparciu o te zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii czy zasadny jest pogląd sformułowany przez Sąd pierwszej instancji, że art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września

1991 r. o systemie oświaty dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U.07.181.1292) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2008 r. nie znajduje zastosowania przy ustalaniu opłaty za posiłki w przedszkolu prowadzonym przez gminę, które to posiłki przygotowywane są poza placówką i do niej dowożone.

Oznaczałoby to, że rada gminy może w sposób dowolny ustalać wysokość opłaty za żywienie w przedszkolach prowadzonych przez gminę, podczas gdy ustalając cenę za posiłki podawane w szkole, rada gminy byłaby ograniczona treścią art. 67a ust.3 ustawy o systemie oświaty.

Zagadnienie to wymaga wyjaśnienia na wstępie kilku kwestii zasadniczych. Przede wszystkim należy ustalić zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli. Stosownie do art. 5 w związku z art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzenie i utrzymywanie przedszkoli od dnia 1 stycznia 1992 r. stało się obowiązkowym zadaniem własnym gminy, tzn. takim zadaniem, o którym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciem "szkoła" obejmuje się także "przedszkole" Dodać trzeba, że przepis art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę (przedszkole) odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę ( przedszkole) lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (przedszkola) lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Higieniczne warunki w placówce opiekuńczo wychowawczej jaką jest przedszkole, to nie tylko czystość, ale także odpowiednie wyżywienie, które z uwagi na wiek podopiecznych przedszkola ma szczególne znaczenie.

Przepis Art. 67a cytowanej ustawy - dodany jak wyżej podano przez ustawę z dnia 7 września 2007 r wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Przepis ten w ust.1 stanowi " w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła (przedszkole) może zorganizować stołówkę. Zgodnie ust.3 tego przepisu "do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej ( przedszkolnej) (..) nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art.67a ust.3 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) określa zasadę ustalania ceny posiłków wydawanych także w przedszkolach prowadzonych

przez gminę. Za tak sformułowanym stanowiskiem przemawia wykładnia językowa tego przepisu. Przepis art. 67a ustawy jest zredagowany czytelnie - jego treść nie budzi wątpliwości. Z tego względu, wykładnia językowa do interpretacji tego przepisu jest wystarczająca. Wykładnia systemowa omawianego przepisu także uzasadnia sformułowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten podkreśla znaczenie żywienia i dożywiania podopiecznych publicznych przedszkoli i szkół w realizacji zadań wychowawczych i opiekuńczych szkoły.

Skoro Gmina Wąsosz skorzystała z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu i zorganizowała stołówkę, która w przedszkolu im. [...] jest jedynie miejscem spożywania posiłków przez dzieci, a nie miejscem ich przygotowywania, to obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów związanych z ich wytworzeniem i przewiezieniem do jadalni. Oznacza to, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu, zgodnie z art. 67a ust 3 ustawy ( po kolejnej nowelizacji ust.4), powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników , składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalnia).

Nie do przyjęcia jest pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, że ustawodawca inaczej ukształtował prawa i obowiązki rodziców dzieci w wieku szkolnym, a inaczej rodziców dzieci w wieku przedszkolnym. Inaczej sytuację finansową rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, w którym jest kuchnia i inaczej sytuację finansową rodziców przedszkolaków chodzących do przedszkola, do którego dowożone są posiłki z uwagi na brak kuchni. Taka sytuacja naruszała by zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Z tego względu, obciążenie finansowe gminy we wskazanych powyżej przypadkach powinno być jednakowe.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67a ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest usprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 147 §1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.