Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 918/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 918/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Ł. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zarzuciła naruszenie:

I. prawa procesowego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej "p.u.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, nie zaś legalności wydania i poprawności kontrolowanych decyzji;

b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, pomimo tego że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 13796 ze zm.; dalej "u.d.p.") oraz przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez jedynie częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i jednoczesne orzeczenie co do wysokości kary, w sytuacji gdy skarżąca, która nie jest właścicielem reklamy / nośnika reklamowego nie powinna być adresatem decyzji, jak również przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy;

II. prawa materialnego:

c) art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie, że skarżąca, pomimo tego, że nie jest właścicielem reklamy / nośnika reklamowego posadowionego w pasie drogi publicznej oraz nie podejmowała jakichkolwiek czynności związanych z jego umieszczeniem we wskazanym miejscu, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiotem, który winien ponieść karę za umieszczenie reklamy w pasie drogi publicznej bez zezwolenia, jako podmiot, który miał interes i czerpał korzyści z jego posadowienia, w sytuacji w której skarżąca pozostaje jedynie dzierżawcą nieruchomości położonej w [...], Gm. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Ogólnie rzecz ujmując, z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny o zajęciu przez skarżącą spółkę pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] pod reklamę o powierzchni 6,60 m2, w okresie od 16 sierpnia do 5 listopada 2019 r., co nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, po trzecie zaś, nałożenie na spółkę kary pieniężnej w kwocie 14.850 zł

Zdaniem skarżącej spółki stan faktyczny nie został ustalony w prawidłowy sposób, albowiem brak było dostatecznych, a co za tym idzie usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi mogła i powinna być strona skarżąca, skoro – jak podnosi – nie ona była właścicielem nośnika reklamowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Nie jest zasadny zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 40 ust. 1-3, ust.6 i ust. 12 u.d.p. polegający – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na wadliwym przyjęciu, że skarżąca jako dzierżawca nieruchomości położonej w [...], niebędąca właścicielem nośnika reklamowego powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogi publicznej.

Zauważyć należy, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Treść omawianego zarzutu oraz okoliczności sprawy wskazują, że argumentacja skarżącej spółki odnosi się wyłącznie do sytuacji opisanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Norma wynikająca z tego przepisu ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poczynienia ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA dokonał błędnej wykładni analizowanego przepisu przez uznanie, że za podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego może być uznany podmiot, który nie jest właścicielem reklamy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie jest trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki z: 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji przyjęcie przez WSA, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, nie stanowi błędnej wykładni tego przepisu.

Dodać też należy, że na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", które nie powinno ograniczać się do jednorazowej czynności (aktu zajęcia), natomiast w kontekście utrzymywania stanu niezgodnego z prawem przez pewien okres, to pod tym pojęciem należy rozumieć również utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega podmiot utrzymujący stan zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). W świetle powyższej interpretacji art. 40 ust. 12 u.d.p. odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu podlegają również następcy prawni podmiotów, które wbrew wymaganemu zezwoleniu dokonały zajęcia pasa drogowego.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt I lit. b petitum skargi kasacyjnej), który adresowany jest wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca organowi niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia podmiotu będącego właścicielem reklamy.

Ocenę tego zarzutu poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło – wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13), o czym w pełni zasadnie można i należy wnioskować na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane przez stronę naruszenie art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. w relacji do określonych tymi przepisami i adresowanych do organu administracji publicznej wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej, miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej oraz podnoszonej w ich uzasadnieniu argumentacji trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie oraz bez naruszenia prawa – w tym zwłaszcza bez naruszenia zarzucanych art. 40 ust. 1 oraz ust. 12 u.d.p. oraz art. 7 w związku z art. 77 i art. 28 k.p.a. jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej – ocenił, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a w konsekwencji – że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że decyzja została wydana przy niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest nietrafne. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. obowiązkiem organu administracji było ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi, przy czym w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty przez reklamę, odpowiedzialnym za to zajęcie może być uznany podmiot, na którego wskazuje treść reklamowa. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego obejmuje m.in. 1) fotografie umieszczonej w pasie drogowym dwustronnej reklamy o treści "[...]", 2) wydruk z mapy geodezyjnej z naniesioną lokalizacją reklamy i granicami pasa drogowego, 3) raport z pomiaru.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie uznał za zgodną z prawem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji, a sprowadzającą się do konkluzji, że treść reklamowa znajdująca się na nośniku reklamowym umieszczonym bezpośrednio przed nieruchomością wydzierżawioną przez skarżącą spółkę dotyczy właśnie niej. Zatem już sama treść informacji podanych w reklamie w sposób jednoznaczny wskazuje, że reklamy pochodziły od skarżącej spółki. Reklama zawiera bowiem informację o działalności gospodarczej skarżącej spółki, miejsce jej wykonania wskazuje natomiast strzałka umieszczona na reklamie prowadząca do obiektu. Nośnik ten niewątpliwie służy promowaniu działalności gospodarczej skarżącej spółki (podanie adresu strony internetowej). Wreszcie zauważyć należy, że sama skarżąca spółka na początku twierdziła, że zleciła podmiotowi zewnętrznemu posadowienie nośników reklamowych (oświadczenie skarżącej k. 24 akt administracyjnych).

Nie można wobec tego skutecznie zarzucić organowi, że stan faktyczny w sprawie został ustalony niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), bez poszanowania zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Samo kwestionowanie ustaleń organu trafnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wobec treści reklam wskazujących na działalność skarżącej spółki uznać należy za niewystarczające i zmierzające do uchylenia się od odpowiedzialności.

Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zarzutu wynikającego z pkt II lit. c petitum skargi kasacyjnej, poprzedzić należy zaś przypomnieniem, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, najogólniej rzecz ujmując, polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający lub nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Oznacza to, że w tzw. formie pozytywnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15). Wobec tego zaś, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, to w odniesieniu do zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" wymaga ona wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być zastosowany w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I FSK 1595/16; z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie spółka skutecznie nie podważyła stanu faktycznego sprawy nie tylko, gdy idzie o sam fakt pozostawania nośnika reklamowego w pasie drogowym w określonej decyzją lokalizacji, ale nade wszystko ustalenia, że skarżąca jest właścicielem – w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. – reklamy. Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości zastosowania w stosunku do skarżącej spółki art. 40 ust. 12 u.d.p. nie budzi zastrzeżeń.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, o jaki przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej, ponieważ może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy. Skoro nie jest możliwe ustalenie, jaki przepis stanowi podstawę zarzutu kasacyjnego, taki zarzut nie może zostać rozpoznany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.