Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Dyrektora A w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny organowi; 4) zasądza od Dyrektora A na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015 r., przesłanym drogą elektroniczną, A.O. wystąpił do Dyrektora A o udostępnienie informacji publicznej, tj.:

1) wskazanie rodzaju umów zawartych z każdym z artystów wymienionych w piśmie z dnia 28 maja 2015 r.

2) podanie w jakim charakterze występowali artyści wymienieni w ww. piśmie, zawierając umowy, w szczególności czy występowali jako osoby fizyczne, czy też jako osoby fizyczne w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, czy też może byli reprezentowani przez swoich agentów

3) podanie czy wszystkie umowy zawarte z artystami wymienionymi w ww. piśmie zawierają postanowienia zobowiązujące strony do zachowania poufności treści umowy.

Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. A.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się zobowiązania Dyrektora A do udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 12 czerwca 2015 r. informacji publicznej oraz uznania, że skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych informacji publicznych, pozostając w tym zakresie w bezczynności. Nie powiadomił również skarżącego o powodach opóźnienia i nie wskazał nowego terminu, w jakim udostępni wnioskowane informacje.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor A wskazał, że pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. udzielił informacji zgodnie z wnioskiem. Podniósł, że względu na zakres żądanej informacji i konieczność przeanalizowania wielości dokumentów obejmujących lata 2014-2015 zgromadzenie ich było czasochłonne i wymagało nakładu pracy. Ponadto zaznaczył, iż skargę na bezczynność poprzedziła wymiana korespondencji ze skarżącym. W dniu 27 kwietnia 2015 r. udzielono skarżącemu informacji będącej odpowiedzią na wniosek z dnia 16 kwietnia 2015 r., dotyczącej wydarzeń organizowanych przez A oraz przeznaczonych na nie kwoty. Następnie na wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2015 r. o uszczegółowienie udzielonej mu informacji pismem z dnia 14 maja 2015 r. zwrócono się o doprecyzowanie złożonego żądania. W kolejnym piśmie z dnia 28 maja 2015 r. w ujęciu tabelarycznym udzielono skarżącemu informacji, o planowanych wydarzeniach w 2015r., artystach, którzy mają wystąpić w poszczególnych imprezach oraz wydarzenia i uczestniczących w nich artystów, które miały miejsce w 2014 r. Zaakcentowano, że z uwagi na ogromny materiał źródłowy, który miał być poddany analizie, nastąpiło opóźnienie w realizacji wniosku z 12 czerwca 2015 r. W związku z tym organ wskazał, że uznał skargę za zasadną, którą w zakresie swojej właściwości uwzględnił oraz wniósł o umorzenie postępowania.

W piśmie z dnia 18 września 2015 r. skarżący potwierdził, że żądana we wniosku z dnia 12 czerwca 2015 r. informacja została mu udzielona akcentując, że w okresie od złożenia wniosku do dnia udzielenia odpowiedzi nie otrzymał zawiadomienia o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim informacja zostanie udostępniona zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypuszcza, że dopiero skarga na bezczynność spowodowała podjęcie przez organ działań zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ponadto skarżący wskazał, że bezczynność organu nie jest odosobniona czego przykładem jest brak przekazania złożonego przez niego odwołania do SKO w K. od decyzji tego organu z dnia [...] r. W związku z tym skarżący wniósł o nałożenie na organ grzywny w zakresie bezczynności jakiej dopuścił się przy udostępnieniu wnioskowanej przez niego informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora A polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia 12 czerwca 2015 r., w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej "u.d.i.p."

Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

A jest samorządową instytucją kultury, realizującą zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianego upowszechniania kultury, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). Organizatorem tej instytucji kultury jest Miasto K., jako podmiot zobowiązany do prowadzenia działalności kulturalnej będącej zadaniem własnym gminy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że A, jako osoba prawna samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne i finansowana ze środków publicznych, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretnie w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W związku z tym dyrektor tej Instytucji [...], jako organ samorządowej osoby prawnej, jest ustawowo zobowiązany do działania w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast, co do zasady, wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 tej ustawy, który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść i rodzaj umów cywilnoprawnych związanych z realizacją zadań publicznych oraz gospodarowaniem mieniem publicznym. Zatem żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną, co zresztą w sprawie nie było kwestią sporną.

W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem,

- poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2),

- poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.),

- poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy).

Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku

W sprawie poza sporem jest, że do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie udostępnił żądanej informacji, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie poinformował zainteresowanego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jednakże nie mogło dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, skarżącemu udostępniono bowiem żądaną informację pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Jednocześnie skarżący jednoznacznie potwierdził uzyskanie od organu całości żądanej informacji publicznej w pełnym zakresie wynikającym z jego wniosku z dnia 12 czerwca 2015 r.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. I OPS 6/08 publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63).

Udostępnienie wnioskowanej informacji już po złożeniu skargi, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia, w którym organ załatwił sprawę, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOS).

Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dostrzec należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że ze względu na zakres żądanej informacji i w związku z tym konieczność przeanalizowania wielości dokumentów obejmujących lata 2014-2015, zgromadzenie ich było czasochłonne i wymagało nakładu pracy, co spowodowało opróżnienie w realizacji wniosku. Jednocześnie zakres informacji udostępnionej pismem organu z dnia 5 sierpnia 2015 r. w ujęciu tabelarycznym oraz jej obszerność nie przeczy ww. argumentacji organu. Ponadto informacja została udzielona przed upływem 2 miesięcy od wpływu wniosku, a więc również mieściła się w możliwym do przedłużenia terminie, określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Można także zauważyć, że wniosek z dnia 12 czerwca 2015 r. był kolejnym wnioskiem, dotyczącym zagadnień objętych wcześniejszymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 oraz 29 kwietnia 2015 r., które organ terminowo realizował. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia aby zwłoka w zakresie realizacji przedmiotowego wniosku miała charakter celowego działania czy poważnego zaniedbania. W tych okolicznościach, skład orzekający uznał, że zwłoka nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny.

Reasumując, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a.. W kolejnym punkcie orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W punkcie trzecim, na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a. oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Natomiast o zwrocie kosztów, na które składa się wpis od skargi, Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku. Obciążenie organu kosztami postępowania sądowego jest następstwem uwzględnienia słuszności skargi przez sam organ po jej wniesieniu przez stronę, co zrównuje wnioskodawcę z pozycją skarżącego opisaną art. 201 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu także w razie umorzenia postępowania sądowego z przyczyny określonej art. 54 § 3 P.p.s.a.