II GSK 2099/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-10	
Data wpływu	2021-09-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Izabella Janson
Marcin Kamiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II SA/Go 107/21	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2332; art. 24 ust. 3; Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 107/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 0801-IOC.48.93.2019.18.BRS w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1.550 (słownie: tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 107/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi M. G. (dalej jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 1 grudnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2018 r. oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 26 lipca 2018 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako: o.p.), art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm., dalej jako: ustawa SENT), nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. W toku przeprowadzonej kontroli, po sprawdzeniu w systemie monitorowania drogowego przewozów towarów, stwierdzono nieprawidłowości w zgłoszeniu SENT, polegające na podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, dotyczących rodzaju i numeru dokumentu przewozowego, tj. w polu "rodzaj dokumentu przewozowego" wpisano INNY a powinno być CMR, a w polu "numer dokumentu przewozowego" wpisano [...], a powinno być [...] oraz nieprawidłowej trasy wjazdu na terytorium Polski, tj. jako miejsce wjazdu podano O., wskazując dodatkowo nr drogi [...], a powinno być Ś.nr drogi [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 1 grudnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2018 r. oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu wskazał w szczególności, że organy dokonały w sprawie błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia interesu publicznego, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności. Prowadząc postępowanie organy obydwu instancji powinny mieć na uwadze, że każdorazowo sprawę należy rozpatrzeć z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Sąd przypomniał bowiem, że w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenia dotyczyły dwóch elementów o formalnym charakterze. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organy nie wskazały, iż z powodu tego uchybienia Skarb Państwa poniósł jakiekolwiek szkody lub uszczuplenia w swoich dochodach. Zdaniem Sądu także ilość stwierdzonych w stosunku do skarżącego przypadków naruszeń ustawy SENT (wobec skarżącego prowadzone były trzy postępowania wszczęte przez organ celno-skarbowy, w stosunku do 410 zgłoszeń, w tym 330 w roli przewoźnika) przemawiała za zasadnością odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone uchybienia nie oznaczałoby zachwiania zasady proporcjonalności. Nie można bowiem było uznać, że strona skarżąca zyskałaby pozycję uprzywilejowaną względem innych podmiotów, które z różnych przyczyn również dokonują naruszeń ustawy SENT i ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu. Wobec tego – zdaniem Sądu – organy dokonały zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że określone w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki nie wystąpiły,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że brak odstąpienia przez organy od nałożenia przedmiotowej kary stanowi o dokonaniu nieprawidłowej zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie ujętego w nim pojęcia "interesu publicznego, w którym nie leży karanie legalnie działającego podmiotu (przedsiębiorstwa) za jego - w ocenie Sądu - formalne uchybienia, w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą prawną w interesie publicznym jest przestrzeganie przez profesjonalne podmioty przepisów prawa - tak by była przestrzegana konstytucyjna zasada równości i sprawiedliwości poprzez realizację nałożonych obowiązków, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za ich nieprzestrzeganie ma charakter wyjątkowy.

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2018 r., pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzone nieprawidłowości polegające na wpisaniu przez skarżącego w polu "rodzaj dokumentu przewozowego" - INNY, gdzie winno być CMR, a w polu "numer dokumentu przewozowego"[...], a winno być [...], oraz poprzez wskazanie jako miejsce wjazdu O. i dodatkowo nr drogi [...], a winno być Ś. (nr drogi [...]), stanowią uchybienia formalne o nieistotnym znaczeniu, w sytuacji gdy wskazane uchybienia uniemożliwiają monitorowanie przewozu towaru zgłoszonego przez skarżącego i tym samym organy zasadnie uznały brak przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej,

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 i 26 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i wadliwej oceny rozstrzygnięcia w zakresie w jakim organy dokonały oceny stanu faktycznego sprawy i uznały brak podstaw do odstąpienia od nałożenia Skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi strony skarżącej na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 1 grudnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznaczało, że był on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie mógł we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór w tej sprawie dotyczył oceny zgodności z prawem poglądu WSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że organy w tej sprawie naruszyły prawo dokonując zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że WSA dokonał błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji uznając, że organy naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.), gdyż wadliwie oceniły ustalony w sprawie stan faktyczny (pkt II.1. – II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że stwierdzone w tej sprawie naruszenia ustawy SENT, tj. nieprawidłowości polegające na wpisaniu przez skarżącego w polu "rodzaj dokumentu przewozowego" słowa INNY zamiast CMR, a w polu "numer dokumentu przewozowego" [...] zamiast [...], oraz wskazanie jako miejsce wjazdu O. i dodatkowo nr drogi [...] zamiast Ś. (nr drogi [...]), całkowicie niweczyły cel ustawy, gdyż uniemożliwiały monitorowanie przewozu towaru zgłoszonego przez skarżącego. Te uchybienia nie mogły więc zostać uznane za uchybienia formalne o nieistotnym znaczeniu. Tym samym ma rację skarżący kasacyjnie, że weryfikacja zgodności z prawem tych decyzji powinna była prowadzić do zastosowania przez WSA art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Zdaniem NSA prawidłowe były też ustalenia faktyczne oraz ocena prawna organów dotycząca przesłanki interesu publicznego. Nie ma racji WSA twierdząc, że organy niezasadnie uznały, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i zarzucając organom dokonanie "zbyt wąskiej" wykładni powyższego pojęcia (s. 20-24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (s. 10-17 zaskarżonej decyzji z dnia 18 marca 2021 r.) dowodzi bowiem, że przyjęta przez organ wykładnia przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego jest dostatecznie szeroka. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem uznano, że odpowiedzialność podmiotów zobowiązanych do przestrzegania obowiązków przewidzianych w ustawie SENT ma charakter obiektywny i niezależny od intencji lub czynników subiektywnych istniejących po stronie podmiotu sankcjonowanego, czynników zewnętrznych oddziałujących na ten podmiot lub dalszych skutków powstałego naruszenia prawa, na przykład w postaci uszczuplenia należności publicznoprawnych. Trafnie także uznano, że wprawdzie ta odpowiedzialność nie ma charakteru absolutnego, ale może być ona wyłączona albo zredukowana jedynie w ramach przewidzianej w ustawie instytucji odstąpienia od nałożenia kary i tylko przy spełnieniu przewidzianych w ustawie przesłanek, tj. w razie zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności związanych z danym podmiotem lub warunkami zewnętrznymi względem niego (np. awarią systemu teleinformatycznego).

W ocenie NSA organ prawidłowo nie zastosował wynikającej z art. 24 ust. 3 ustawy SENT instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż mimo wezwania skarżącego do wyjaśnienia okoliczności wskazujących na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie oraz przekazania w tym zakresie stosownych dowodów – nie zostały one wykazane. Trafnie wskazuje zatem skarżący kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie organy dokonały prawidłowej subsumpcji negatywnej w zakresie przesłanki ważnego interesu publicznego, o której mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Przesłanka ważnego interesu przewoźnika wiąże się przede wszystkim z jego sytuacją ekonomiczną (obejmującą też sytuacje wyjątkowe i losowe uniemożliwiające uregulowanie należności), a interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, równość traktowania osób w podobnej sytuacji, czy realizacja zobowiązań podatkowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., II GSK 2134/21). Przyjęta przez organy wykładnia pojęcia interesu publicznego prawidłowo uwzględniała zatem konieczność dokonania odpowiednich wartościowań na tle ustalonych w przedmiotowej sprawie w sposób wystarczający okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia dyrektyw wykładni wyznaczających treść powyższej przesłanki, wynikających z konstytucyjnych zasad i wartości, w tym zasady proporcjonalności oraz zasad bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zaufania do organów państwa. W zaskarżonej decyzji przeprowadzono w tym zakresie niezbędne wartościowanie, które doprowadziło do wniosku, że te zasady i wartości składające się na pojęcie interesu publicznego, odniesione do stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia prawa i okoliczności stanu faktycznego w tej sprawie, nie uzasadniały odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Trafnie organ w kontekście ewentualnego zastosowania odstąpienia od nałożenia kary powołał się na kwestię istotności błędów popełnionych przez skarżącego w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, proporcjonalności nałożonej kary oraz ocenił realizację celów ustawy na tle rodzaju stwierdzonego naruszenia jej przepisów. Nietrafna jest natomiast sugestia Sądu, że naruszenia przepisów przez stronę mogły zostać zakwalifikowane jako nieistotne.

Należy zatem uznać, że tej sprawie organy w sposób kompletny przeanalizowały przesłanki określone w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, wykazując w uzasadnieniu decyzji w dostateczny sposób, że nie zaistniały takie okoliczności, które mieściłyby się zarówno w pojęciu "ważnego interesu przewoźnika", jak również "interesu publicznego".

Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec zaś uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stwierdzając, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z tego powodu NSA orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 1350 zł.