Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "E" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta działając w oparciu o treść art. 155 i art. 104 kpa orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego przez Przedsiębiorstwo ,,E" sp. z o.o. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. dotyczącej dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika Ł.R..

W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. pracodawca Przedsiębiorstwo ,,E" sp. z o.o. zwróciło się do Prezydenta Miasta o przyznanie kosztów dofinansowania przyuczenia do wykonywania określonej pracy w zawodzie "ogrodnik terenów zieleni" młodocianego pracownika Ł.R.. [...] sierpnia 2007 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] o przyznaniu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Po uprawomocnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. [...] października 2007 r. organ zwrócił się do pracodawcy z prośbą o udzielenie zgody na uchylenie decyzji Prezydenta Miasta nr [...].

W związku z wydaną przez Kuratorium Oświaty opinią prawną z [...] stycznia 2008 r. wskazującą na dofinansowanie w niższym wymiarze, pracodawca zaakceptował sposób rozliczenia dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oraz wyraził zgodę na zmianę decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2007 r., w której ustalono okres dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika Ł.R. na 22 miesięcy, a powinno być zgodnie z opinią prawną 17 miesięcy. W związku z tym kwota dofinansowania uległa zmianie z 5.580,96 zł na 4.312,56 zł.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 145, póz. 1532) prawo do otrzymania dofinansowania mają ci pracodawcy, którzy podpisali z młodocianym pracownikiem umowę o pracę po dniu [...] grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.), pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.); 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w terminie, który liczy się od [...] czerwca 2007 r., to jest od dnia zdania egzaminu przez pracownika młodocianego. Umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. Okres kształcenia wynikający z umowy o prace wynosi 22 miesiące.

Pracodawca przedłożył również zaświadczenie ukończenia przygotowania zawodowego młodocianego pracownika Ł.R.. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że przyuczenie do wykonywania określonej pracy w zawodzie ogrodnik terenów zieleni u pracodawcy prowadzili:

1. J.R. — posiadający świadectwo ukończenia Technikum [...] oraz świadectwo ukończenia kwalifikacyjnego kursu pedagogicznego dla nauczycieli praktycznej nauki zawodu, nr [...] z [...] marca1996 r.

2. J.S. - posiadający dyplom ukończenia Akademii [...] oraz zaświadczenie ukończenia kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu nr [...] z [...] stycznia 2006 r.

J.R. posiada świadectwo ukończenia Technikum [...], lecz jako instruktor praktycznej nauki zawodu nie spełnia warunków określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 988). Natomiast J.S. uzyskał pełne kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego [...] stycznia 2006 r. Ponieważ pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki [...] stycznia 2006 r. stąd dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego Ł.R. obejmuje okres od [...].01.2006 r. do [...].06.2007 r. czyli za 17 pełnych miesięcy i wynosi 4.312,56 zł.

Pracodawca [...] grudnia 2009 r. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o zmianę lub uchylenie w/w decyzji Nr [...]7, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawach dotyczących identycznych zagadnień prawnych (II SA/Go 352/09, 354/09, 355/09, 356/09, 357/09). W uzasadnieniu przytaczanych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Kolegium wyrażoną w zaskarżonej decyzji, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z którym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wiąże sankcję nieważności. Ponadto dokonując właściwej wykładni przepisów art. 70 b ust.1 pkt ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz.988 ze zm.) organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie był spełniony ustawowy warunek przyznania dofinansowania albowiem w okresie przyuczania młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji. Biorąc pod uwagę założenia ww. ustawy należy stwierdzić, że przedmiotowa regulacja ma przede wszystkim na celu odpowiednie przygotowanie pracownika młodocianego do praktycznej nauki zawodu, co wymaga zapewnienia właściwego przygotowania ze strony osób prowadzących praktyczną naukę zawodu, przez cały okres kształcenia. Należy zatem przyjąć, że pracodawca może zawrzeć z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, gdy jest w stanie zagwarantować, że przyuczenie zawodowe prowadzone będzie przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Ewentualne odstępstwo od powyższej reguły można przyjąć w przypadku uzyskania uprawnień przez instruktorów w niedługim okresie od chwili zawarcia umowy.

Ponadto organ poinformował, że zgoda na uchylenie Decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. została wyrażona przez pracodawcę na wniosek organu (pismo z [...] października 2007 r.). Organ wskazał, że w sytuacji gdy decyzja z [...] sierpnia 2007 r. była ostateczna organ nie mógł bez zgody strony zmienić wydanej decyzji, a co za tym idzie nie mógł pozbawić pracodawcy przyznanego dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika. Pracodawca świadomie i dobrowolnie propozycje zmiany decyzji zaakceptował stąd nie do przyjęcia jest sugestia, iż nastąpiło wymuszenie zgody.

Od w/w decyzji odwołanie złożył ,,E" sp. z o.o. domagając się zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z [...] lutego 2008 r. bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, naruszenie § 1 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w zw. z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez rozpoznanie wniosku odwołującej się spółki w niepełnym zakresie tj. tylko co do wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania wniosku ewentualnego o uchylenie decyzji.

Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podało, że młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w terminie, który liczy się od [...].06.2007 r., to jest od dnia zdania egzaminu przez pracownika młodocianego. Młodociany zamieszkuje na terenie [...]. Umowa o prace z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. Okres kształcenia wynikający z umowy o prace wynosi 22 miesiące.

SKO podało, iż organ argumentował, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 145, poz, 1532) prawo do otrzymania dofinansowania mają ci pracodawcy, którzy podpisali z młodocianym pracownikiem umowę o pracę po dniu [...] grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o prace w celu przygotowania zawodowego przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawnie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z [...].08.2007 r. orzekająca o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika Ł.R. za 22 miesiące prowadzenia przyuczenia do wykonywania określonej pracy w kwocie 5.580,96 zł została wydana z naruszeniem przepisu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 01 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. z 2002r. Nr 113. poz. 988 z późn. zm.). Na podstawie zgromadzonych dokumentów Przedsiębiorstwo ,,E" Sp. z o.o. oświadczyło, że szkolenie uczenia Ł.R. przez okres nauki odbywało się pod kierunkiem dwóch instruktorów praktycznej nauki: J.R. i J.S..

Instruktor praktycznej nauki zawodu J.R. posiada świadectwo ukończenia Technikum [...], lecz nie spełnia warunków określonych w § 10 tego rozporządzenia. Natomiast J.S. legitymujący się dyplomem ukończenia studiów zawodowych z roku 2001 zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu uzyskał [...] stycznia 2006 r. W związku z tym pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r. stąd dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego Ł.R. obejmuje okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. Dofinansowanie to zalicza się więc za 17 miesięcy i w tym przypadku, jak słusznie obliczył organ l instancji wynosić będzie 4.312,56 zł.

Zatem za bezsporne SKO uznało, że przez okres kształcenia ucznia nie był spełniony warunek przyznania dofinansowania określony w pkt 1 art. 70b ustawy o systemie oświaty. Wyżej wymienione osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego określone przepisem art. 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 01.07.2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu.

Przywołane uzasadnienia wyroków WSA przez skarżącą spółkę nie mogą zdaniem SKO stanowić podstawy podjęcia innego rozstrzygnięcia, gdyż te wyroki, na które powołuje się strona zapadły w innych stanach faktycznych. Różnica jest istotna, gdyż w niniejszej sprawie uzupełnienie kwalifikacji przez Pana J.S. nastąpiło w późniejszym okresie czasu. Zgodzić się więc należało z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, iż przepisy art. 70 i 70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane.

Wobec powyższych rozważań Kolegium uznało rozstrzygniecie organu l instancji za odpowiadające prawu. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 2 dotyczącego zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 Konstytucji RP w którym zawarte jest, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne i że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W tym przypadku organ władzy publicznej zrealizował tę zasadę przyznając środki na dofinansowanie. Podejmowane działanie w tej indywidualnej sprawie, można uznać za sprawiedliwe społecznie. Brak posiadanych kwalifikacji przez instruktora w trakcie odbywania kursu, stanowi przesłankę negatywną, która przekreśla możliwość uzyskania dofinansowania w tym okresie czasu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. Wymienione w odwołaniu przepisy postępowania stanowią zasady ogóle, które organ I instancji w toku postępowania przestrzegał. W szczególności wskazać tutaj należy na przepis art. 7 k.p.a. Wynika z niego obowiązek organu l instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu dowodowym pierwszorzędne znaczenie ma tzw. proces dowodzenia, czyli działania podejmowane zarówno przez organ administracji przed którym toczy się postępowanie, jak i przez uczestników postępowania, a mające na celu ustalenie okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie prawdziwości twierdzeń o tych okolicznościach. W tym przypadku organ I instancji postąpił słusznie. Zgromadził cały materiał dowodów niezbędny do wydania decyzji.

Na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo ,,E" sp. z o.o. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 kpa oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP, § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w zw. z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, naruszenie postępowania poprzez rozpoznanie wniosku odwołującej się spółki w niepełnym zakresie tj. tylko wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania wniosku ewentualnego o uchylenie decyzji.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt spraw II SA/Go 353-357/09. W znacznej części przywołała część uzasadnienia do w/w wyroków. Zdaniem skarżącej konsekwencją zapadłych wyroków jest definitywne ustalenie że podstawa faktyczna i prawna zmiany decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. była i jest niezgodna z prawem i winna być naprawiona poprzez zmianę lub uchylenie decyzji nr [...] z [...] lutego 2008 r. i wypłacenie skarżącej różnicy kwoty. Skarżąca dodała, iż uprzednia zgoda na zmianę decyzji nr [...] była spowodowana groźbą całkowitego pozbawienia dofinansowania kosztów przyuczenia.

Odpowiadają na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie w całości z powodów w niej wskazanych. W ocenie sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekające w sprawie organy oparły się na stanie faktycznym, który nie był sporny. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 155 kpa, w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, Lex nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, Lex nr 505863; wyrok WSA w Szczecinie z 5 lutego 2009 r., sygn. akt l Sa/Sz 524/08, Lex nr 481508).

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji.

Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności ( wyrok NSA z 24 marca 1998 r. I SA 1087/97 - Lex nr 44535).

Po drugie, w oparciu o przepis art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z 14 marca 1997 r. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa.

Po trzecie, omawiany przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym ( wyrok NSA z 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - Lex nr 48678; wyrok NSA z 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - nie publ., wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08, Lex nr 521907; wyrok NSA z 28 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06, Lex nr 341253). Przyjmuje się, że możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r. sygn. akt SA/Ka 660/83, OSP 1986 z 7 poz. 134, wyrok NSA z 24 kwietnia 1996 sygn. akt V SA 374/95, wyrok NSA z 10 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 1434/97, wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08). Bez wątpienia decyzje orzekające o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawa. Są również decyzjami o charakterze związanym, ponieważ przepis art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wyraźnie wskazuje sytuacje, w których organ ma obowiązek przyznać pracodawcy dofinansowanie kosztów przyuczenia młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy zawsze, gdy spełni on warunki przewidziane w określonych przepisach. Organ nie ma w takiej sprawie możliwości swobodnego decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dofinansowania kosztów, gdyż jest związany w tym zakresie obowiązującymi przepisami.

Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 kpa, nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46).

Zauważyć też należy, że przepisowi art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale również decyzje zobowiązujące. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/2001 - M. Prawn. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97 - LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97 - OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290 oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77, wyrok SN z 12.12.1997 r. III RN 92/97,OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, E.Iserzon (w:) Komentarz IV,1970,J.Borkowski (w:) Komentarz 1996r. s. 690).

Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu art. 155 kpa, nie wynikają wprost z brzmienia tego przepisu, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy.

Niewątpliwie decyzje wydawane w trybie powyższego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, gdyż ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego. Co prawda, nie jest to pełne, swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje, bowiem to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. W wyroku z 27 maja 2003r. (IV SA 3205/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie praw użyte w art. 154 § 1 kpa należy rozumieć szeroko i przyjął, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Z kolei w wyroku z 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04 Legalis), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej o jakim stanowi art. 154 § 1 kpa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W ocenie sądu powyższe uwagi należy odnieść również do trybu przewidzianego w art. 155 kpa. Wspomniana specyfika omawianego trybu pozwala przyjąć, że ma on zastosowanie także do decyzji, które były podjęte w trybach nadzwyczajnych, o ile również spełnione są przesłanki braku nabycia prawa z decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organy zatem słusznie uznały, że istnieje możliwość orzekania o zmianie decyzji wcześniej już zmienionej w trybie art. 155 kpa.

Charakter decyzji uznaniowych przesądza również o zakresie weryfikacji ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ogranicza się w pierwszej kolejności do ustalenia charakteru decyzji ostatecznej a następnie do zbadania czy organ prawidłowo zastosował przesłanki z art. 155 kpa i czy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte przez siebie rozstrzygniecie. Sąd nie może rozpoznawać sprawy merytorycznie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. dotyczącej dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika Ł.R..

W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, iż w/w ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008 r. wydana w trybie art. 155 kpa, a więc jako decyzja o charakterze uznaniowym, nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 155 kpa.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie sąd doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji i ich uzasadnienia nie są dostosowane do tego co było istotą w niniejszej sprawie. Organy w ogóle nie rozstrzygnęły przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 kpa, a w istocie dokonały ponownej oceny merytorycznej sprawy, stwierdzając że istniały podstawy do wydania decyzji ostatecznej o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ przywołał art. 155 kpa, jednakże w uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia do jego treści. Organy nie oceniały możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Organy w żadnym miejscu nie wskazywały, co należy rozumieć pod pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić. W rozpoznawanej sprawie organy całą swoją uwagę skupiły na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008 r. o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tym samym organy weszły w role organu odwoławczego orzekającego w trybie art. 138 kpa, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.693).

Należy podkreślić, iż sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją jest nową sprawą, jednakże o odmiennym przedmiocie rozstrzygania w stosunku do tego co było orzeczone w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie tworzy kolejnej instancji odwoławczej i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, z którym należy się zgodzić, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 155 kpa jest wykluczone.(por. wyrok NSA z 9 maja 2005 r. I OSK 1746/04, wyrok WSA z Gliwic z 21 stycznia 2008 r. IV SA/GL 825/07).

Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy W interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego.

Oceniając ponownie okoliczności sprawy organ I instancji obowiązany będzie wszechstronnie rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak tego wymaga wskazany przepis, również w kontekście zasad konstytucyjnych, przy uwzględnieniu oczywiście okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zauważyć należy, skarżąca swój słuszny interes w domaganiu się zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, wywodzi z faktu zakwestionowania przez sąd administracyjny konstytucyjności przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie praktycznej nauki zawodu ( Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.) w zakresie w jakim wprowadzono w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu wymóg posiadania świadectwa dojrzałości, czego konsekwencją była odmowa jego zastosowania w sprawach dotyczących legalności decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznających dofinansowanie za cały okres prowadzenia nauki przez instruktorów posiadających świadectwo ukończenia szkoły, ale nie legitymujących się świadectwem dojrzałości.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jaką stwarza art. 155 K.p.a., choć jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracyjny w każdej sprawie, w której podejmuje działania w oparciu o uznanie, także w niniejszej sprawie, powinien przytoczyć okoliczności i przesłanki, które legły u podstaw określonej decyzji i uzasadniały zajęcia określonego stanowiska. Zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia powinien załatwić ją zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, przy czym organ nie powinien automatyczne przeciwstawiać interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (vide - Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 stycznia 1988 r., IV SA 753/87 - OSP 1991, Nr 7-8, poz. 175), ale ocenić występowanie obu interesów w danych okolicznościach. Nie można bowiem zakładać, iż nie zdarzy się sytuacja, w której zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, nie będzie podyktowana zarówno interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy i przesłanek wymienionych w art. 155 kpa organ administracyjny powinien zwrócić uwagę na to, że pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony może wystąpić jedynie wówczas, gdy istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 - OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). "W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu" (Piotr Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV), s. 464).

Nadto organ powinien zbadać, czy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy omawianego przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy na podstawie których decyzja została wydana ( wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r., SA/Kr 660/83, wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r. II SA 893/91, wyrok NSA z 27 września 2002 r. III SA 330/01, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., I SA/wa 328/07). Zmiana obowiązującego prawa sprawia, że powstaje nowa sprawa administracyjna, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnym. Jednakże w uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2009 r. I OSK 900/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, korzystna dla strony zmiana stanu prawnego może uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 kpa organ powinien zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, tj. czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym ( por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09).

Konkludując, stwierdzić należy, że w świetle treści art. 155 k.p.a. zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Organy w ogóle nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji, o jakiej wcześniej była mowa. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie zwracano uwagę na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 155 k.p.a., wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy ( wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, nie publ.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.