Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3496/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 kwietnia 2021 r. nr PR.503.14.2020.ASZA.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 listopada 2020 r., nr POD.535.10.2019.MIZ.KWO.2; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. sp. z o.o. w K. 6175 (sześć tysięcy sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3496/21 oddalił skargę M. sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 25 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej, określonej w wezwaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: ŚWIF).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Organ - ŚWIF pismem z [...] września 2019 r., wezwał Spółkę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością trzech aptek ogólnodostępnych o nazwie [...], zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] oraz w [...] przy ul. [...], a także apteki o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], obejmującej: oryginały bądź uwierzytelnione przez osobę uprawnioną odpisy: umowy bądź umów franczyzowych zawartych ze spółką [...] bądź innym podmiotem będącym franczyzodawcą, przez Spółkę będącą franczyzobiorcą, dotyczących prowadzenia ww. aptek ogólnodostępnych; umowę Spółki - w terminie 3 dni, pod rygorem wymierzenia na postawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f. kary pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 50.000 zł, w przypadku nieprzekazania za wezwanie organu zezwalającego, określonej w wezwaniu dokumentacji.

Wezwanie to było sporządzone w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zgodnie z informacją ŚWIF miało służyć ustaleniu, czy Spółka jako zezwoleniobiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej. Wezwanie sporządził organ, który wydał Stronie zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i dotyczyło działalności prowadzonej przez Spółkę na podstawie udzielonego zezwolenia.

Główny Inspektor Farmaceutyczny po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wskutek pisma ŚWIF o wymierzenie Spółce kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 z późn. zm.; dalej u.p.f.), decyzją z 5 listopada 2020 r. nałożył na Spółkę, administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f., określonej w wezwaniu ŚWIF z [...] września 2019 r., dokumentacji związanej z prowadzoną przez ww. Spółkę działalnością gospodarczą.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIF zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.

Podniósł, że w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f., GIF jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej, a decyduje jedynie o wysokości nałożonej kary. Organ nałożył na Spółkę karę 15.000 zł, a więc mieszczącą się w dolnych granicach, uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy oraz brak uprzedniego naruszenia jej przepisów przez przedsiębiorcę.

Organ - GIF nie podzielił stanowiska Spółki, że wystarczyła jej odpowiedź na wezwanie ŚWIF do przekazania określonej dokumentacji, w którym wskazała na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, gdyż według niej nie doszło do naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. Natomiast GIF stwierdził, że doszło do naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. zobowiązującego Stronę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą na wezwanie organu, który wydał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i dlatego zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 127b ust. 1a u.p.f. Zauważył, że przedmiotem postępowania jest nieprzekazanie, wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., określonej w wezwaniu ŚWIF dokumentacji związanej z prowadzoną przez Stronę apteką ogólnodostępną. Natomiast kwestionowana przez Spółkę zasadność wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zasadność jego będzie rozstrzygana przez ŚWIF w decyzji, która zostanie wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a zasadność wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. będzie podlegała ocenie GIF, o ile w tamtym postępowaniu złoży odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzję, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez GIF, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, został ustalony prawidłowo i przyjęty jako podstawa oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za prawidłowe uznał także stanowisko GIF, którego emanacją jest zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej, wydane w ramach postępowania głównego, przedmiotem którego jest uzasadnione podejrzenie naruszenia przez Spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 - 3 u.p.f. Wbrew stanowisku Skarżącej wystąpiła podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Skoro zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to w sposób oczywisty uprawnione są do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wskazane w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Za niezasadne uznał więc WSA stanowisko Spółki domagającej się umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na mocy art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) jako bezprzedmiotowego z uwagi na nielegalność postępowania głównego.

Sąd I instancji uważał, że zgodnie z art. 37at ust. 8 u.p.f., na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni. Przepis ten w swej treści jest co do zasady jasny i spójny. Precyzyjnie określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Stosując wykładnię językową art. 37at ust. 8 u.p.f. WSA przyjął, że przepis ten - wbrew twierdzeniom Strony - nie zawiera nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Przemawia za tym systematyka ust. 8 art. 37 u.p.f., który został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli, a do tego zgodnie z art. 37at ust. 3 pkt 2 u.p.f., osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli. Racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Zatem obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli (jak utrzymuje Skarżąca), ale także poza nimi, także – jak w realiach sprawy – w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd przyjmował, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f. W sposób oczywisty należą do nich umowa spółki czy umowy franczyzy jako związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Oznacza to, że nie ma usprawiedliwionych podstaw formułowany w skardze zarzut naruszenia zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.).

Skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji (okoliczność bezsporna), to tym samym naruszyła art. 37at ust. 8 u.p.f., co skutkowało zastosowaniem art. 127b ust. 1a u.p.f., a wysokość kary określa się na mocy art. 127b ust. 1b u.p.f., uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy oraz uprzednie naruszenie jej przepisów przez przedsiębiorcę.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro Prawo farmaceutyczne reguluje przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nie jest możliwe dodatkowe zastosowanie przy jej wymierzaniu przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. Organ był też w pełni uprawniony do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie.

Organ, uzasadniając wymiar orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej (15.000 zł), wskazał, że: górną wysokością sankcji jest 50.000 zł; okoliczności powstania naruszenia - brak podjęcia przez Stronę realnych działań zmierzających do przekazania ŚWIF jako organowi zezwalającemu żądanej przez niego dokumentacji, która związana jest z prowadzoną przez Stronę działalnością gospodarczą; niedopełnienie obowiązku przekazania wymaganej dokumentacji w związku z prowadzeniem na terenie województwa [...] nie jednej, a dwóch aptek ogólnodostępnych; na Stronę nie została uprzednio nałożona kara pieniężna za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 37at ust 8 u.p.f. ani za inne naruszenie przepisów u.p.f. W rezultacie, według WSA, w pełni uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej na Stronę w wysokości 15 000 zł., gdyż GIF miarkował wysokość wymierzonej kary w sposób mieszczący się w granicach przyznanych Organowi kompetencji i wystarczająco uzasadniony.

Organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w przepisach Prawa farmaceutycznego, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a , art. 80 i art. 107 k.p.a.

Zdaniem WSA organy, wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Skarżącej. Nie dopatrzył się WSA podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości.

A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na zasadzie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej p.u.s.a,) poprzez ich niezastosowanie co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w wyniku wadliwie przeprowadzonej sądowej kontroli legalności objętej skargą decyzji, w sytuacji kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w związku z art. 127b ust. 1a i 1b, art. 37at. ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 u.p.f.:

a) poprzez uchybienie zasadzie działania organów na podstawie i w granicach prawa, zasadzie zaufania do organów administracji oraz zasadzie prawdy obiektywnej, w wyniku błędnego zastosowania przez GIF przepisów o podleganiu przedsiębiorcy karze pieniężnej wyrażonych w art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 u.p.f., nie w celu zapewnienia działania administracji w sposób efektywny ani nie w celu zrealizowania funkcji prewencyjnej ani restytucyjnej ani ochronnej administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do obowiązującego porządku administracyjnego, lecz w celu bezpodstawnego zubożenia spółki, ponieważ wezwanie ŚWIF w Katowicach z [...] września 2019 r. nr [...] do przekazania określonej w wezwaniu dokumentacji, w toku postępowania wszczętego wobec spółki z urzędu w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., nie stanowiło obowiązku spółki wyrażonego w art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., którego niewykonanie zagrożone było nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f., gdyż:

i. wezwanie nie zostało do spółki skierowane w toku postępowania kontrolnego ani nie dotyczyło dokumentów związanych z wypełnianiem przez spółkę wymogów prowadzenia działalności aptecznej,

ii. spółka nie mogła prowadząc trzy apteki ogólnodostępne na podstawie ważnie wydanych zezwoleń, co nie jest w sprawie kwestionowane, naruszyć art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., ponieważ adresatem norm w nim zawartych jest organ wydający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a przepis art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f. ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a więc nie mógł stanowić podstawy do wezwania dokumentacji związanej z działalnością spółki w innym postępowaniu niż z wniosku o wydanie nowego zezwolenia, a takie nie było prowadzone;

iii. wskazana w wezwaniu dokumentacja w postaci: umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez M sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką [...] lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, oraz umowy spółki M. sp. z o.o., nie stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością spółki, w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., o którą organ miał prawo wezwać skarżącą pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f.;

b) poprzez uchybienie zasadzie działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, zasadzie zaufania do organów administracji oraz zasadzie prawdy obiektywnej, w wyniku błędnego zastosowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego przepisów o podleganiu przedsiębiorcy karze pieniężnej wyrażonych w art. 127d ust. 1, art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., nie w celu zapewnienia działania administracji w sposób efektywny ani nie w celu zrealizowania funkcji prewencyjnej ani restytucyjnej ani ochronnej administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do obowiązującego porządku administracyjnego, a w celu bezpodstawnego zubożenia skarżącej spółki, ponieważ ŚWIF w Katowicach pismem z [...] września 2019 r.[...], wezwał spółkę do przekazania dokumentacji, nie w toku postępowania kontrolnego, a w prowadzonym wobec niej postępowaniu w przedmiocie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., która w chwili wszczęcia tego postępowania prowadziła trzy apteki ogólnodostępnych na podstawie uzyskanych i ważnych zezwoleń, co nie jest w sprawie kwestionowane; w postępowaniu tym nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie; postanowieniem ŚWIF z 12 stycznia 2022 r., nr [...] zostało ono zawieszone, zaś postanowieniem z 28 marca 2022 r.podjęto je z urzędu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy objęta nią decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f. w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 u.p.f., oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez:

a) nieprzeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy ani według kryterium legalności działania GIF w sprawie nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w zakresie: obowiązku organu polegającego na ustaleniu stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej oraz dokonaniu jego subsumpcji pod właściwą (mającą zastosowanie) normę materialnego prawa administracyjnego i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na zastosowanie przez GIF wobec spółki, art. 127b ust. 1a i 1b iart. 127 d ust. 1 u.p.f. w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f.;

b) błędne przedstawienie stanu sprawy będącego podstawą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia, co miało wpływ na dokonanie oceny przez Sąd czy przepisy art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 u.p.f. mogły zostać właściwie zastosowane przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a uchybienie Sądu w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

i. pominięcie przez Sąd, niekwestionowanej okoliczności, że Skarżąca w chwili wezwania przez ŚWIF w Katowicach, jak również w toku postępowania zakończonego wydaniem przez GIF decyzji z 25 kwietnia 2021 r., w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej była podmiotem, który prowadził 3 apteki ogólnodostępne na podstawie ważnie wydanych zezwoleń, co wskazuje, że nie mogło dojść do sytuacji podejrzenia naruszenia przez nią art. 99 ust. 3 pkt 2-3, gdyż adresatem tego przepisu jest organ administracji wydający zezwolenie, przepis ten ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki; a zatem postępowanie prowadzone przez ŚWIF w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., w którym wezwano spółkę do przedstawienia spornej dokumentacji nie miało uzasadnienia prawnego (było bezprzedmiotowe);

ii. błędne uznanie przez Sąd, że GIF prawidłowo w zaskarżonej decyzji ocenił, że dokumentacja w postaci umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez Spółkę będącą franczyzobiorcą, ze spółką [...] lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotycząca prowadzenia trzech aptek ogólnodostępnych oraz umowy spółki M. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentację związaną z prowadzoną przez spółkę działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., o którą ŚWIF w Katowicach miał prawo wezwać skarżącą spółkę w piśmie z [...] września 2019r. pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f.;

iii. pominięcie przez Sąd, że postępowanie wszczęte wobec spółki z urzędu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., w którym organ wezwał na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. spółkę do przekazania spornej dokumentacji, do momentu rozpoznania skargi przez Sąd, nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, co wskazuje na instrumentalne wszczęcie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach tego postępowania, oraz instrumentalne zastosowanie art. 37at. ust. 8 u.p.f.; Sąd błędnie nie zauważył, że okoliczności te powinny były być przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Farmaceutycznego w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż miały wpływ na rozstrzygnięcie ponieważ ich wystąpienie skutkuje brakiem powstania po stronie spółki i obowiązku podlegającego nałożeniem kary pieniężnej oraz oznacza błędne zastosowanie wobec spółki przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego art. 127d ust. 1, art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f. w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f. i niezgodne z prawem nałożenie na nią kary pieniężnej przez GIF

iv. pominięcie przez Sąd, że GIF nie zauważył, że ŚWIF w Katowicach pismem z [...] września 2019 r. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentów, mających służyć organowi ustaleniu stanu faktycznego, który jest w istocie znany temu organowi z urzędu, bo wynika chociażby z informacji zawartych w rejestrach publicznych jak na przykład Krajowy Rejestr Sądowy, do których organ posiadał dostęp z urzędu, a poza tym stan faktyczny, który organ chciał ustalić żądanymi dokumentami był niesporny;

B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37at ust. 8 w związku z art. 124b ust. 1a i 1b u.p.f., oraz art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 42 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że art. 124b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f. zostały, w stanie faktycznym nie budzącym sporu, zastosowane przez GIF właściwie, a w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.:

a) w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że GIF prawidłowo uznał, że organ administracji publicznej (wojewódzki inspektor farmaceutyczny) może na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. i pod rygorem wynikającym z art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów nie tylko w ramach przeprowadzanej u przedsiębiorcy kontroli, ale także poza nią, a niewykonanie wezwania w każdej sytuacji zagrożone jest sankcją nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, o której mowa w art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., podczas gdy prawidłowa, zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego wykładnia art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., uprawnia do uznania, że wezwanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej (wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego) do przedstawienia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością stanowi podlegający rygorowi kary administracyjnej obowiązek przedsiębiorcy pod warunkiem, że wezwanie jest sporządzane w prowadzonym wobec przedsiębiorcy postępowaniu kontrolnym, a treść dokumentacji, której dotyczy wezwanie, ma znaczenie dla ustalenia istotnych dla wyniku kontroli okoliczności; objęta wezwaniem dokumentacja jest dowodem w sprawie;

b) w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że GIF prawidłowo uznał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. należy w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy interpretować w ten sposób, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma prawo w toku postępowania innego niż kontrolne wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ ten ma prawo wezwać przedsiębiorcę pod rygorem nałożenia kary pieniężnej do przekazania dokumentów, pod warunkiem, że stanowią one dowód w sprawie wywiązywania się przez przedsiębiorcę z wypełniania wymogów prowadzenia działalności aptecznej, w której wezwanie jest sporządzone; przepis ten w zaskarżonej decyzji został zatem niewłaściwie zastosowany przez GIF, czego nie dostrzegł Sąd i w konsekwencji niesłusznie ocenił, że dokumentacja w postaci umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez M. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką [...] lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą oraz umowy spółki M. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych dokumentację związaną z prowadzoną działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f., i wymogami prowadzenia działalności aptecznej, o którą organ miał prawo wezwać skarżącą spółkę pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f.; żądanie przekazania dokumentacji nie dotyczyło postępowania kontrolnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wnosiła o: na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy Skarżąca kasacyjnie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia ŚWIF w Katowicach z 12 stycznia 2022 roku [...]o zawieszeniu postępowania oraz 2) postanowienia ŚWIF w Katowicach z 28 marca 2022 r., [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2022 r. na okoliczność wszczęcia tego postępowania w innym celu niż sprawne i szybkie jego przeprowadzenie w trybie i na zasadach k.p.a. ani nie w celu zakończenia postępowania poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Ponadto, przy piśmie z 19 maja 2022 r. Skarżąca przesłała kopię decyzji ŚWIF z 21 kwietnia 2022 r. umarzającej wobec niej postępowanie w przedmiocie uzasadnionego podejrzenia naruszenia norm antykoncentracyjnych określonych w przepisach art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 6 czerwca 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił Sąd o wstąpieniu do postępowania i zajął stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie bądź odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. – rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest konieczność prawidłowego sformułowania zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazanie konkretnych przepisów, które - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wyjaśniać, na czym polegało naruszenie każdego z przepisów objętych zarzutami, i wykazywać, jaki naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie wymogom tym skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada. Skład orzekający podziela pogląd, że powoływanie w jednym zarzucie, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, szeregu przepisów, zarówno procesowych jak i materialnoprawnych, regulujących różne materie, bez wyjaśnienia, na czym polega naruszenie każdego z nich, nie jest prawidłowe i co najmniej ogranicza zakres kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1053/10).

W ocenie NSA z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że organ w postępowaniu administracyjnym – zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej – zasadnie zastosował art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Należy także podnieść, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z: 21 listopada 2023r., sygn. akt II GSK 45/23 oraz 29 lipca 2025r., sygn. akt II GSK 148/22, 16 października 2025 r., sygn. akt II GSK 531/22; 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1159/22; 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1853/23 i II GSK 1273/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach NSA wypowiadał się co do ogólnych zasad wykładni prawa i podał, że jakkolwiek w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów. NSA wskazywał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywodził, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać tę regulację w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanych wyrokach, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną w tychże orzeczeniach argumentacją.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, odniesienie się do zarzutu wadliwego zastosowania powołanych wyżej przepisów u.p.f. poprzedzić należy uwagą, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w prawidłowo interpretowanej normie prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega zaś na mylnym zrozumieniu treści określonej normy prawnej. Nie ulega przy tym kwestii, że prawidłowe zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej prawidłowej interpretacji.

Wymaga wyjaśnienia, że w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową, w szczególności gdy interpretacji podlegają przepisy kompetencyjne. Kompetencji władzy publicznej nie można bowiem domniemywać ani też interpretować jej rozszerzająco. Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych niż wykładnia literalna – które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej. Nawet bowiem gdy w wyniku interpretacji językowej uzyskamy jednoznaczność przepisu, należy sprawdzić, czy to nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Jeżeli przyjąć, że językowe znaczenie tekstu prawnego może stanowić granicę wykładni, to tylko w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to wyłącznie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77; M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

Mając powyższe na uwadze, dla oceny zarzutu naruszenia art. 127b ust. 1a u.p.f., który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji, kontrolowanej przez WSA należy przypomnieć, że zgodnie z jego treścią, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f. nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji związanej z prowadzoną przez niego działalnością. Z brzmienia przytoczonego przepisu – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, a zaakceptowanemu przez WSA – wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127 ust. 1a u.p.f. jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary tylko z nieprzekazaniem dokumentacji- wbrew przepisom art. 37at ust. 8 tego aktu. Zatem Sąd I instancji winien dostrzec, że rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary było rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA uznał, że w rozpatrywanym przypadku – z uwagi na wszczęcie wobec Skarżącej postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.– skierowane do niej wezwanie do przedłożenia dokumentów (umowy franczyzowej zawartej z [...] lub innym podmiotem oraz umowy spółki) znajdowało oparcie w treści art. 37at ust. 8 u.p.f.

Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne.

Ostatni z powołanych przepisów (art. 37at ust. 8 u.p.f.) stanowi, że na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu – wywodzona przez organ i WSA w Warszawie z literalnego brzmienia przepisu – prowadząca do wniosku, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane pozwolenie, ale także poza nimi.

Przede wszystkim, zdaniem NSA, zawarte w art. 37at ust. 8 u.p.f. sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne. Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at u.p.f. W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej). Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at u.p.f. reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. artykułu 37at u.p.f. odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej.

Nieuprawnione stanowisko WSA, że systematyka art. 37at u.p.f. potwierdza zasadność wezwania (ust. 8) o wszelkie dokument związane z prowadzoną działalnością – nie zaś tylko w ramach przeprowadzanej u przedsiębiorcy inspekcji czy kontroli działalności - opiera się na założeniu, że racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw (w ust. 3 i w ust. 8) do żądania tego samego rodzaju dokumentów.

Zdaniem NSA, jednakże – wbrew wywodom Sądu I instancji – z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 u.p.f. wynika, że nie regulują one tożsamej materii. Przepis art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji.

Co do interpretacji zakresu dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, do przekazania których organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę – także wbrew stanowisku WSA – nie bez znaczenia jest cel omawianej regulacji, wynikający z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, na mocy art. 6 której w Prawie farmaceutycznym w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at u.p.f. wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 u.p.f. jest zawężony.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. brak jest podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały też spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wezwania, o którym mowa w art. 37at ust. 8u.p.f., nie skierowano do przedsiębiorcy w ramach inspekcji czy kontroli działalności gospodarczej - w rozumieniu art. 37at ust. 1-2 powołanego aktu. Poza sporem wezwanie to wystosowano w postępowaniu wszczętym z urzędu "w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego".

Trzeba zatem dodatkowo zauważyć, że kwestia wykładni tego przepisu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia. W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 u.p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w Prawie farmaceutycznym przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. np. wyroki NSA z: 4 lutego 2020 r. II GSK 3025-3027/17, 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W konsekwencji powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Przedstawione wyżej rozważania uznać należy za umożliwiające rozpoznanie skargi i uzasadniające uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935z późn. zm.).