Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 14 kwietnia 2026 r. nr 9010-2026-000727 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2025 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącej A. R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 27 marca 2025 r. A. R. (dalej powoływana jako: "skarżąca", "wnioskodawczyni") złożyła za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na 2025 r., w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach: (-) podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,71 ha, (-) płatności związanej z produkcją do bydła do 3 szt., (-) płatności związanej z produkcją do krów do 4 szt., (-) uzupełniającej płatności podstawowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 18,13 ha.

Decyzją z dnia 19 lutego 2026 r. nr 0196-2026-002104 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sejnach (dalej powoływany jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") przyznał skarżącej wnioskowane płatności, jednak nie w pełnej wysokości.

W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 14 kwietnia 2026 r. nr 9010-2026-000727 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor POR") utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po wskazaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie wskazał, że ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo Dyrektor POR wezwał skarżącą do wykonania zdjęć geotagowanych na powołaną w odwołaniu okoliczność użytkowania działek rolnych C i E położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Dyrektor POR stwierdził, że strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych,

2) błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na złym zakwalifikowaniu działek,

3) naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że działki są faktycznie użytkowane rolniczo, a organy posiadają zdjęcia satelitarne z okresu suszy. Podała, że podejmowała próby udokumentowania rzeczywistego stanu działek przez przesłanie zdjęć za pomocą aplikacji w tym celu przeznaczonej, jednak z przyczyn technicznych, niezależnych od niej, aplikacja nie zadziałała prawidłowo i zdjęcia nie zostały dostarczone do systemu w wyznaczonym terminie. Skarżąca wskazała, że o nieskutecznym przesłaniu zdjęć została poinformowana dopiero po wydaniu decyzji. Z tego względu organy oparły się na danych mapowych, które nie odzwierciedlają rzeczywistości. Skarżąca wyjaśniła, że po próbie zapisania zdjęć w aplikacji musiała za każdym razem logować się w aplikacji. Podała, że nie jest informatykiem i nie wiedziała, że aplikacja działa nieprawidłowo. Jej zdaniem, gdyby organy uwzględniły rzeczywisty stan działek i umożliwiły przesłanie zdjęć, decyzja byłaby inna.

W zgodzie z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. skarżąca wskazała, że z uwagi na niedziałającą prawidłowo aplikację miała problem z przesłaniem zdjęć geotagowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

O uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie zaważyła ocena sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak wystarczająco szczegółowego przedstawienia racji stojących za częściową odmową przyznania płatności, jak również brak wyjaśnienia wątpliwości dotyczących umożliwienia skarżącej wykazania swoich racji poprzez skorzystanie z udostępnianej przez Agencję aplikacji. Doszło wobec tego przede wszystkim do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 412 ze zm., dalej jako: u.p.s.w.p.r.).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał obszernie przepisy warunkujące przyznanie płatności oraz zasady ich przyznawania w określonej wysokości. Nie budzi wątpliwości sądu, że narzędziami do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) są ortofotomapy oraz zdjęcia satelitarne systemu informacji geograficznej zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. UE L nr 435 z 6 grudnia 2021 r., p. 187-261).

Niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009, sygn. akt II GSK 1069/08, postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1992/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak też uczyniły w sprawie organy, jednak swoich ustaleń opartych na mapach satelitarnych nie opisały w sposób konkretny, odnoszący się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Organy nie wspomniały nawet jednym zdaniem o tym, co konkretnie zostało stwierdzone w przeprowadzonej kontroli administracyjnej na mapach satelitarnych. Nie wskazano, jakich warunków przyznania płatności co do spornych fragmentów deklarowanych działek miała nie dopełnić skarżąca. Poza wskazaniem, że deklarowana powierzchnia działek jest zawyżona, nie podano wyjaśnienia, na czym miało polegać to zawyżenie. Nie wskazano np., że na określonym obszarze nie wykonano określonych wymaganych zabiegów agrotechnicznych itp. Taki ogólny sposób zredagowania decyzji organów obydwu instancji w praktyce uniemożliwił skarżącej szersze odniesienie się do wskazań organów, stąd nie dziwi, że argumentacja skarżącej jest równie ogólna i sprowadza się do wskazań o tym, że produkcja rolnicza była prowadzona, a obraz wynikający ze zdjęć jest wynikiem suszy, a nie braku działań skarżącej na gospodarowanych gruntach.

Podkreślić należy, że jeżeli organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – to zwłaszcza gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo dany grunt zgodnie z wymogami programu – powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2029 r., I SA/Rz 1011/18; wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu powyżej scharakteryzowane reguły zostały w tej sprawie naruszone.

Ponadto niezależnie od wskazań o wiodącym znaczeniu narzędzi kontroli administracyjnej w postępowaniach dot. przyznawania płatności dla rolników wnioskodawca powinien mieć możliwość kwestionowania ww. materiału dowodowego poprzez dostarczanie innych dowodów i podnoszenie twierdzeń odnoszących się do prawidłowości ustaleń organów. W odwołaniu skarżąca poprzestała co prawda na wskazaniu, że nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji, więc takie wskazanie nie byłoby z pewnością wystarczające, jednak w postępowaniu odwoławczym Dyrektor POR wezwał skarżącą do wykonania zdjęć geotagowanych i przesłanie ich przy pomocy aplikacji Mobilna ARiMR. Zgodnie z art. 66 ust. 3 u.p.s.w.p.r. zdjęcia wykonane i przesłane przy pomocy udostępnionej przez ARiMR aplikacji mają charakter dokumentu urzędowego.

Istnieje jednak wątpliwość czy poprzez dokonane wezwanie organ odwoławczy rzeczywiście umożliwił skarżącej przedstawienie swoich racji, skoro wedle jej wskazań problemy techniczne aplikacji Mobilna ARiMR uniemożliwiły jej przesłanie zdjęć geotagowanych pomimo wielu prób. Dyrektor POR wydał natomiast zaskarżoną decyzję, nie wyjaśniając przyczyn braku odpowiedzi na wezwanie i niedostarczenia zdjęć w aplikacji. Organ odwoławczy nie wskazał też, jakie działania skarżąca powinna podjąć w sytuacji, gdy aplikacja nie działa właściwie, a chcąc zadośćuczynić wezwaniu. Aktualnie nie można więc z pełnym przekonaniem stwierdzić czy niewykonanie wezwania przez skarżącą było spowodowane nieprawidłowym działaniem aplikacji czy np. błędnym z niej korzystaniem przez skarżącą. Podkreślić natomiast należy, że to organy ARiMR ponoszą odpowiedzialność za prawidłowe działanie udostępnianej przez Agencję aplikacji. Organy ARiMR nie zostały zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania - art. 8 § 1 k.p.a.

Dyrektor POR w zaskarżonej decyzji poprzestał na wskazaniu, że skarżąca nie skorzystała ze swojego prawa, jednak nie można mieć obecnie pewności, że rzeczywiście strona miała możliwość realizacji swojego uprawnienia. W braku wyjaśnienia tej kwestii sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji byłaby iluzoryczna. Dlatego też w ocenie sądu w prowadzonych postępowaniach organy ARiMR powinny upewniać się, że udostępniana przez Agencję aplikacja działa właściwie i swoje stanowisko w tym zakresie wyłożyć w wydawanych decyzjach.

Adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo w sposób merytoryczny. Zaskarżona decyzja takiego przekonania nie daje, przez co nie jest respektowana zasada budzenia zaufania do organu. Tego rodzaju decyzja nie poddaje się również kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane pełne stanowisko organu odwoławczego co do zagadnień kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zdecydował się nieco szerzej odnieść do spornych zagadnień, co jednak jest działaniem spóźnionym, a przez to nieskutecznym. Ponadto argumentacji tej nie można uznać w ocenie sądu za słuszną. Po pierwsze, już decyzja organu I instancji nie zawierała żadnego szerszego wyjaśnienia dla odmowy przyznania płatności co do części działek oprócz wskazania o zawyżeniu powierzchni, stąd w ocenie sądu trudno zarzucać skarżącej, że nie przedstawiła szerokiej argumentacji i materiału dowodowego na odparcie ustaleń organu. Nie jest też wystarczające wskazanie, że zdjęcia satelitarne są z zasady najbardziej wiarygodnym dowodem. Organ nie odnosi się w ten sposób do wskazań skarżącej, że to susza spowodowała taki a nie inny wygląd działek na zdjęciach satelitarnych. Organ nie stwierdził w szczególności, że ze zdjęć wynika fakt nieuprawiania działek na ich części, na których odmówiono płatności. Jeśli organ uważa, że zdjęcia satelitarne – jak podał na s. 15 odpowiedzi na skargę – "pozwalają na śledzenie zmian w użytkowaniu gruntów w różnych porach roku i przy różnych warunkach atmosferycznych", to powinien wprost wskazać czy użytkowanie rolnicze jego zdaniem miało miejsce czy nie i z jakich konkretnie dowodów to stanowisko wynika.

Ponadto w ocenie sądu nie można obarczać skarżącej winą za ewentualne niewłaściwe działanie aplikacji udostępnianej przez ARiMR. Już w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powinien stwierdzić, że po stronie organu nie było żadnych uchybień, jeśli chodzi o działanie aplikacji, a tym samym, że nienadesłanie zdjęć nie było zawinione przez Agencję udostępniającą oprogramowanie, z którego miała skorzystać skarżąca. Należy bowiem zauważyć, że osoba korzystająca z aplikacji może nawet nie mieć świadomości, że nie doszło do skutecznego wysłania zdjęć. Jasnym powinno być, że rolnik ubiegający się o płatności nie musi znać mechanizmów działania aplikacji i ewentualnych błędów w jej działaniu, w szczególności w jaki sposób się one objawiają. To podmiot dostarczający oprogramowanie winien znać te mechanizmy, na bieżąco odnotowywać i naprawiać błędy w działaniu aplikacji. Wnioskodawca nie powinien ponosić żadnych negatywnych skutków spowodowanych niewłaściwym działaniem oprogramowania. Aplikacja udostępniana przez ARiMR powinna stanowić dla korzystających z niej wnioskodawców ułatwienie, nie zaś barierę w możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza gdy od aktywności strony zależy powodzenie dla jej wniosku (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.p.s.w.p.r.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien ww. zagadnienia uczynić przedmiotem swoich rozważań i wyłożyć swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i dający stronie przekonanie, że jej sprawa została załatwiona w sposób kompleksowy i merytoryczny.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec uwzględnienia skargi sąd orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Małgorzata Anna Dziemianowicz Marcin Kojło Paweł Janusz Lewkowicz