Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Powiatu w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SO/Ke 3/24 w sprawie z wniosku Stowarzyszenia X w D. o wymierzenie Radzie Powiatu w K. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SO/Ke 3/24, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia X w D. o wymierzenie Radzie Powiatu w Kielcach grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy - wymierzył Radzie Powiatu w Kielcach grzywnę w wysokości 100 zł.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2), przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl art. 55 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.).

Wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę okoliczność, że nieprzekazanie skargi nie było wynikiem złej woli organu, bądź chęci uchylenia się od kontroli sądu administracyjnego, a jedynie błędnym uznaniem, że przekazanie skargi do sądu powinno nastąpić w terminie wynikającym z art. 54 § 2 P.p.s.a. – w tym terminie organ się zmieścił. W opinii Sądu meriti grzywna w ww. wysokości jest adekwatną sankcją represyjną. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Powiatu w Kielcach, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

- niewłaściwe zastosowanie art 55 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że rada powiatu posiada zdolność sądową, w sytuacji gdy zdolność sądową zgodnie z art 25 § 1 P.p.s.a. posiada powiat;

- niewłaściwe zastosowanie art 55 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że grzywna ma charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy grzywna ma charakter fakultatywny, co skutkowało brakiem rozważeniem przez sąd możliwości odstąpienia od wymierzenia grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie postanowienia w całości; ewentualnie w wypadku gdyby Sąd nie uchylił postanowienia - o zmianę postanowienia poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny. Nadto na podstawie art 196 P.p.s.a. organ wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem rady powiatu, że stroną postępowania sadowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), a za zaniechanie przekazania skargi w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. nie może być oceniany kolegialny, społeczny i działający sesyjnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – rada powiatu. Z brzmienia art. 54 P.p.s.a. wyraźnie bowiem wynika, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, którego działanie, jest przedmiotem skargi. Organ, którego działanie zaskarżono: 1) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (piętnastu jeżeli chodzi dostęp do informacji publicznej) – w razie niewykonania tego obowiązku, sąd może wymierzyć temu organowi grzywnę, 2) może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z akt sprawy wynika, że to działanie Rady Powiatu w Kielcach jest przedmiotem skargi, a zatem bezspornym jest, że właśnie na tym organie ciążą obowiązki i uprawnienia wynikające z art. 54 P.p.s.a. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a., w związku z czym Sąd pierwszej instancji uznał wniosek Stowarzyszenia za uzasadniony i postanowił wymierzyć temu organowi grzywnę w kwocie 100 zł.

Jak już wyżej wskazano, obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a., jest niezależny od tego, czy organ władzy publicznej, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 P.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym strona skarżąca twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie innym podmiotem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OZ 487/23, LEX nr 3697278).

Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarga została przekazana do Sądu Wojewódzkiego z opóźnieniem prawie 14-dniowym, dlatego też Sąd ten miał podstawę do wymierzenia grzywny organowi stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.