II OSK 1964/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-20	
Data wpływu	2020-08-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 1122/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 141 par. 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 145 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1122/19 w sprawie ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie solidarnie J. B. i B. B. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonych kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1122/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.B. i B.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddaną kontroli sądu decyzją z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] lutego 2019 r. odmawiającą, w trybie wznowienia postępowania, uchylenia własnej decyzji z [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Ł. pozwolenia na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat elektromechaniki samochodowej, instalacji gazowej wewnętrznej do szafki na kurek główny, reduktor i gazomierz na ścianie budynku, przebudowę przyłącza elektroenergetycznego po istniejącej trasie, z wykorzystaniem istniejących: przyłączy wody, kanalizacji, wjazdu i ogrodzenia działki, na działce nr [...] w D..

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego jak zaznaczył Sąd I instancji, przy ocenie interesu prawnego skarżących organ nie miał obowiązku wyjaśnienia i uwzględnienia zakresu faktycznie prowadzonej przez inwestora działalności w związku z zatwierdzoną zmianą sposobu użytkowania dwustanowiskowego garażu na warsztat elektromechaniki samochodowej. Inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, a organ architektoniczno-budowlany sprawdza go tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Późniejsza zmiana tych założeń nie podważa treści pierwotnego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji, ale może ewentualnie uzasadniać uruchomienie odrębnych postępowań weryfikacyjnych.

W ocenie Sądu I instancji przedłożony przez inwestora projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżących, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy skarżącym przysługiwał przymiot strony.

Jak zaznaczył Sąd I instancji zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Kwestia immisji musi być uwzględniana przy ustalaniu obszaru oddziaływania, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego. Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. W ocenie Sądu I instancji przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396; zwanej dalej "p.o.ś.") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu") mogłyby stanowić podstawę interesu prawnego skarżących, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany może być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Tak zaś w rozpatrywanej sprawie nie jest. Przedłożona do akt sprawy karta informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy, sporządzona w 2011 r. na wniosek inwestora w celu uzyskania zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania garażu potwierdza tylko, że inwestycja w zatwierdzonym kształcie nie wpływa ponadnormatywnie na klimat akustyczny. Brano wówczas pod uwagę emisję hałasu związaną z naprawą samochodów wewnątrz budynku, który ma ściany o grubości 24 cm, pokryte styropianem, a okna posiadają podwójne szyby, co ogranicza emisję hałasu w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia. Uwzględniono też, że źródłem hałasu będzie komunikacja samochodowa związana z dojazdem na miejsce napraw. Są to okoliczności standardowe, z którymi nie sposób łączyć zagrożenia dla zachowania norm akustycznych, co przekonuje o braku podstaw do udziału skarżących w tym postępowaniu.

Jak zaznaczył Sąd I instancji brak jest przepisów prawa, które regulowałyby kwestię zapachów, co uniemożliwia uznanie interesu prawnego z tego tytułu. Trudno też odnieść się do podnoszonej przez skarżących ogólnikowo kwestii pylenia, kiedy skarżący nie wyjaśniają konkretnie z czym ono jest związane, a z zakresu zatwierdzonego zamierzenia budowlanego nie wynika taka uciążliwość. Z projektu budowlanego wynika również, że przeanalizowano bezpieczeństwo pożarowe i warunki w tym względzie pozostają bez zmian. Inwestycja nie stwarza zagrożenia wybuchem. Budynek ma ściany murowane, dach pokryty blachodachówką, a budynek oddalony jest o ok. 25 m, nie stwarza więc zagrożenia dla nieruchomości skarżących. Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu I instancji nie mogła doprowadzić do uchylenia decyzji podnoszona przez skarżących okoliczność braku udziału w postępowaniu wznowieniowym M.Ł., bowiem zarzut braku udziału w postępowaniu może podnosić tylko strona, której ten fakt dotyczy.

W skardze kasacyjnej J.B. i B.B. zarzucili wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkujące ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez nieuprawnionego i zawężonego znaczenia obszaru oddziaływania obiektu i ograniczenia tego pojęcia jedynie do "ograniczenia w zagospodarowaniu w nieruchomości" co spowodowało brak prawidłowego oznaczenia obszaru oddziaływania i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony podczas gdy pojęcie to należy rozumieć w sposób funkcjonalny z uwzględnieniem immisji jako postaci ograniczenia w zagospodarowaniu, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie wystąpiła podstawa wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

2. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 112 p.o.ś. w zw. § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") oraz rozporządzenia w sprawie dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że interes prawny skarżący należałoby uwzględnić jedynie w sytuacji wystąpienia ponadnormatywnego hałasu planowanego do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony i uzasadniają wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszeń w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonywanie i akceptację przez Sąd ustaleń co do braku interesu prawnego skarżących opartych na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, w tym:

- niewyjaśnienie dokładnego zakresu działalności planowanego warsztatu samochodowego i w konsekwencji immisji, które będzie powodował, zwłaszcza poprzez bazowanie na dokumencie w żaden sposób nie poddanemu kontroli "karta informacyjna do przedsięwzięcia z 2011 roku", a zatem nie tylko z pominięciem przez organ, a następnie Sąd analizy poziomu hałasu - do której przedłożenia zobowiązany był Inwestor (a czego nie wykonał po zobowiązaniu przez organ), ale również wydanie przez organ decyzji w oparciu o dokument nieaktualny i niezweryfikowany, na podstawie którego Sąd wadliwie przyjął, że inwestycja w zatwierdzonym kształcie nie wpływa ponadnormatywnie na klimat akustyczny, a zatem nie narusza interesu prawnego skarżących,

- brak oceny rzeczywistego rozmiaru przedsięwzięcia i pominięciu w ustaleniach stanu faktycznego zdjęć i filmów obrazujących prowadzenie działalności gospodarczej przez Inwestora, a w konsekwencji wpływu na analizowany obszar oddziaływania obiektu i rzeczywisty krąg stron postępowania, przy pominięciu przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej,

- pominięcie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich powodowanych przez rzeczywiście prowadzoną działalność związanych z immisjami w zakresie hałasu, pylenia, zapachu chemikaliów i generującego odpady, a ograniczenie się jedynie do dania wiarygodności oświadczeniu właściciela nieruchomości, że "w budynku prowadzić będzie roboty w zakresie sprawdzania i naprawy instalacji elektrycznej w samochodach osobowych", w sytuacji gdy z dokumentacji zdjęciowej i filmów, których Sąd w żadnej mierze nie przeanalizował, wynika prowadzenie działalności związanej z naprawą samochodową przy użyciu materiałów i chemikaliów generujących również hałas i odpady,

- pominięcie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki na której zlokalizowane jest zamierzenie inwestycyjne, co wymagało chociażby przedłożenia przez Inwestora oświadczenia organu o zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i analizy obszaru również w tym kontekście,

- pominięcie rzeczywistej odległości granic obiektu Inwestora od granic nieruchomości skarżących wynoszącej 7 m,

- pominięcie zapewnienia ochrony interesów stron zwłaszcza w kontekście aktualnego orzecznictwa nakazującego wątpliwości na temat legitymacji do udziału w charakterze strony zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, a co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że wykonywanie działalności w sposób projektowany nie daje realnych podstaw do twierdzenia o szkodliwym oddziaływaniu na otoczenia i świadczy zdaniem Sądu o braku podstaw do uchylenia decyzji organu II Instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze oraz nie ustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze min. w zakresie:

- braku odniesienia się do zdjęć i filmów ukazujących rozmiar inwestycji, jej wpływ na warunki sąsiedzkie w tym immisje - w zakresie hałasu, pylenia, używania i zapachu chemikaliów i generowania odpadów w tym smarów,

- braku odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego dla działki na której zlokalizowane jest zamierzenie inwestycyjne terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej, a które wymagało przedłożenia przez Inwestora oświadczenia organu o zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- braku odniesienia się do rzeczywistej odległości granic obiektu Inwestora od granic nieruchomości skarżących wynoszącej 7 m,

- braku odniesienia się do warunków zamierzonego zadania inwestycyjnego zmieniającego rozmieszczenie instalacji gazowej i związanych z tym warunków o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., jak również generującego powstawanie hałasu, pyłów i opadów w tym chemicznych — smarów, akumulatorów co winno być poddane analizie zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez pryzmat szkodliwości inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko i otoczenie (w tym działkę skarżących), a co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd akceptacji co do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] września 2015 r., a w konsekwencji niezasadnego oddalenia skargi,

5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. b i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy następujących norm prawnych:

- art. 28 k.p.a. w zw. 28 ust. 2 p.b. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 112 p.o.ś. w zw. z § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz rozporządzenia w sprawie dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także art. 16, art. 18 ust. 1, art. 25, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez ich niezastosowanie i błędne odmówienie przyznania skarżącym statusu strony postępowania, w sytuacji gdy planowana inwestycja będzie oddziaływać na korzystanie z przysługującego im prawa własności poprzez tolerowanie chociażby immisji akustycznych, dźwiękowych, tolerowania odpadów w tym smarów, olejów generowanych przez warsztat samochodowy na nieruchomości inwestorów graniczących ze sobą w odległości 7 m,

- art. 28, art. 30 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu podmiotów postępowania poprzez brak doręczenia decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu nowemu właścicielowi działki [...]- M.Ł.;

6. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ II Instancji przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego, poprzez niezebranie materiału dowodowego polegającego na: 

- braku uzasadniania i wpływu ujęcia zamierzenia inwestycyjnego w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej,

- braku odniesienia się do zdjęć i filmów ukazujących rozmiar inwestycji, jej wpływ na warunki sąsiedzkie w tym immisje - w zakresie hałasu, pylenia, używania i zapachu chemikaliów i generowania odpadów w tym smarów, braku odniesienia się do rzeczywistej odległości granic obiektu Inwestora od granic nieruchomości skarżących wynoszącej 7 m,

- braku odniesienia się do warunków zamierzonego zadania inwestycyjnego zmieniającego rozmieszczenie instalacji gazowej i związanych z tym warunków o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., jak również generującego powstawanie hałasu, pyłów i opadów chemicznych w tym smarów skutkujących szkodliwością oddziaływania na środowisko i otoczenie w obszarze oddziaływania obiektu który pokrywa się z działką skarżących,

co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego i jego nierozpatrzenia skutkującego wadliwym przyjęciem przez Sąd podstaw do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] września 2015 r., a w konsekwencji niezasadnego oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół zagadnienia ustalenia stron w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. z [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat elektromechaniki samochodowej, instalacji gazowej wewnętrznej do szafki na kurek główny, reduktor i gazomierz na ścianie budynku, przebudowę przyłącza elektroenergetycznego po istniejącej trasie, z wykorzystaniem istniejących: przyłączy wody, kanalizacji, wjazdu i ogrodzenia działki, na działce nr [...] w D.. Decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Skarżący powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzą, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty. Mając zatem na uwadze istotę sporu jaka wynikła w niniejszym postępowaniu, a także zakres i sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności łącznie odniesie się do tych zarzutów, które kwestionują ocenę Sądu I instancji w zakresie prawa skarżących do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] września 2015 r.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji, iż krąg stron w przedmiotowym postępowaniu podlegającym wznowieniu powinien zostać ustalony w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 p.b. Jak wynika z art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Zatem w sytuacji przewidzianej w art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. ustalenie stron postępowania następuje na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. , który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 dnia marca 2012 r., II OSK 282/12, z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b.

Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji, że tego typu ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości będącej własnością skarżących kasacyjnie nie powoduje przedmiotowa inwestycja. W skardze kasacyjnej nie wskazano na konkretne okoliczności, poparte przepisami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenia w możliwości zagospodarowania i użytkowania nieruchomości będącej własnością skarżących kasacyjnie. Jak bowiem wskazano powyżej, dla przyjęcia, że konkretnemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b. nie jest wystarczające wskazanie, iż inwestycja będzie powodować jakiekolwiek uciążliwości, lecz takie uciążliwości, które w oparciu o regulacje materialnego prawa administracyjnego ograniczają właściciela nieruchomości sąsiedniej w możliwości zagospodarowania będącej jego własnością nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie do tego typu uciążliwości nie zalicza się podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność zwiększenia emisji spalin, hałasu czy bliżej nieokreślonych zapachów. O ile bowiem mogą one wpływać na komfort życia skarżących, to w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie stanowią one podstawy do przyjęcia, iż powinni oni być stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd I instancji trafnie zaakceptował dokonaną przez Wojewodę ocenę, iż forma i konstrukcja przedmiotowej inwestycji nie będzie stanowić źródła ponadnormatywnego hałasu, a w konsekwencji z tego powodu nie może też w jakikolwiek sposób ograniczyć skarżących w możliwości zagospodarowania ich działki. Ocena kwestii potencjalności szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących kasacyjnie, bez wykazania potencjalnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa materialnego, nie mogła zostać zatem skutecznie podważona. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do przyznania im przymiotu strony.

Niezasadne okazały się także te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których skarżący próbowali wykazać, iż Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dla oceny możliwości udziału skarżących kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] września 2015 r. nie miała znaczenie podnoszona przez nich okoliczność rzeczywistego i aktualnego sposobu użytkowania działki nr ewid. [...], a skoro tak, to w toku postępowania wznowieniowego organ nie był obowiązany do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Przedmiotem postępowanie nie była bowiem była ocena deklarowanego przez inwestora sposobu wykorzystania nieruchomości z rzeczywistym sposobem jej wykorzystania. Słusznie zauważył Sąd I instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza projekt w formie przedstawionej przez inwestora, co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Późniejsze zagospodarowanie nieruchomości w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym nie może mieć znaczenia dla uznania przymiotu strony właścicieli nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu wznowieniowym. W takim przypadku skarżący kasacyjnie mogą zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego, celem przeprowadzenia kontroli i ewentualnego wszczęcia postępowania w omawianym zakresie. Na tym etapie postępowania wznowieniowego organ nie był również uprawniony do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów postępowania nie świadczy również posłużenie się przez organ administracji publicznej kartą informacyjną przedsięwzięcia z innego postępowania. W karcie tej wskazano bowiem na rozwiązania projektowe mające ograniczyć emisję hałasu, a z akt sprawy nie wynika, aby te rozwiązania uległy zmianie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumenty jaki przemawiały w jego ocenie za oddaleniem skargi. Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów skargi. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a do tego zmierza zarzut podniesiony w niniejszej skardze kasacyjnej.

Nie mają również racji skarżący kasacyjnie podnosząc, iż wyrok Sądu I instancji powinien podlegać uchyleniu z uwagi na błędną ocenę skutków niezapewnienia udziału w postępowaniu M. Ł.. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1647/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji nie był obowiązany uwzględnić omawianej okoliczności z urzędu. Również skarżący kasacyjnie nie byli uprawnieni, żeby powoływać się na okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu innym osobom.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zwrócił skarżącym kasacyjnie kwotę 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi oraz wpisu od skargi kasacyjnej. Skarżący uiścili bowiem kwotę 500 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwotę 250 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, gdy tymczasem stosownie do § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) wpis stały w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł. Z kolei wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi (§ 3).