II SA/Sz 768/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-12	
Data wpływu	2017-07-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Barbara Gebel
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60; art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 6, art. 107 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. E. G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), prowadząca działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą "[...] E. G., w dniu 7 listopada 2016 r. wystąpiła do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w S. działka nr [...] "dr" obręb [...] o powierzchni:

-[...] m2 pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) na okres od dnia 7.11.2016r. do dnia 31.12.2019 r.,

[...] m2 na prawach wyłączności (pod ogródek gastronomiczny) na okres od dnia 7.11.2016r. do dnia 31.12.2019 r.

2. Decyzją z dnia [...]. Nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i 4, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p."), Prezydent Miasta S. odmówił Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] działka nr [...] "dr" obr. ew. [...] w S. pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) o powierzchni [...] m2 oraz na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny o powierzchni [...] m2 w terminie od dnia 7 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji przywołał stanowiące podstawę prawną wydania decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych. Stwierdził też, że o tym co może znajdować się w pasie drogowym decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się zapewnienie: bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu oraz pieszych, a także prowadzenie racjonalnej gospodarki związanej z infrastrukturą drogową.

Ponadto Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że w dniu [...] r. wydane zostało zezwolenie odrębnemu podmiotowi gospodarczemu pod ten sam obiekt budowlany oraz na prawach wyłączności ogródek gastronomiczny, o który wystąpiła Skarżąca. Wnioskodawca do żądania dołączył oświadczenie E. G. o użyczeniu Skarżącej pawilonu handlowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej [...]. E. G. oświadczył w nim, że jest właścicielem obiektu. Organ zwrócił także uwagę, że udzielone E. G. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określa wyłącznie jego prawo do terenu oraz nakłada obowiązki wynikające z ochrony prawa drogowego i uczestników ruchu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zarządca drogi nie określa formy prowadzonej działalności gospodarczej jak i sposobu rozporządzenia mieniem przez właściciela obiektu.

Organ zwrócił uwagę, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest fakt, że zarządca drogi udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach innemu podmiotowi, a zajęcie nadal ma miejsce. Udzielenie w takiej sytuacji zezwolenia objęte byłoby wadą niewykonalności. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

3. Skarżąca, reprezentowana przez ojca - E. G., nie zgadzając się z przedmiotową decyzją wniosła od niej odwołanie, w którym zarzuciła:

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.".

przekroczenie przez Organ I instancji zasady uznaniowości,

działanie wbrew celowi uznania przewidzianego w ustawie o drogach publicznych, naruszając podstawowe prawo obywatela jak i konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa,

brak dogłębnego i wnikliwego zbadania wniosku, w szczególności brak rozważenia okoliczności indywidualnych niniejszej sprawy, co doprowadziło Organ I instancji do błędnych ustaleń faktycznych i błędnej decyzji.

W tej sytuacji odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o ile Organ I instancji nie zmieni swojej decyzji w sposób uwzględniający odwołanie.

W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 18 marca 2016 r. jej ojciec E. G. wniósł na podstawie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie zajęcia pasa drogowego, zezwalającej E. G., wykonującemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w S., na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w S. (w zbiegu z ul. [...] — działka nr [...] "dr" z obrębu [...], poprzez rozszerzenie uprawnień z niej wynikających o wspólników spółki cywilnej: P. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] P. G." i E. G. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...] E. G. oraz poprzez zmianę nazwy działalności gospodarczej dla wnioskodawcy E. G. na "[...] — E. G.. Uzasadnieniem wniosku był fakt, że z uwagi na miejsce prowadzenia działalności spółki cywilnej jakim będzie pawilon handlowy jako tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni [...] m2, usytuowany w pasie drogowym ulic) drogi powiatowej ul. [...] w S. (u zbiegu z ul. [...] - działka nr [...] "dr" z obrębu [...] oraz usytuowany tam ogródek gastronomiczny o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności, koniecznym jest aby wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mieli tytuł prawny do korzystania z pasa drogowego, w którym usytuowany jest pawilon handlowy, i gdzie działalność gospodarczą będą prowadzić wszyscy uczestnicy spółki. Jak wskazała dalej Skarżąca, Organ I instancji odmówił wnioskowanej zmiany decyzji uzasadniając tę odmowę przepisami prawa "rzekomo" wprost zakazującymi takiej zmiany decyzji ostatecznej, powołując się na okoliczność, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. — zmiana adresata decyzji wychodzi poza zakres uprawnień organu, o którym mowa w art. 155 K.p.a. i jest niedopuszczalna.

Skarżąca dodała, że Organ I instancji wydając powyższą decyzję złamał również prawo, albowiem w jej uzasadnieniu nie wypowiedział się w ogóle w przedmiocie zmiany nazwy działalności gospodarczej. Natomiast rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Organ II instancji podzielił opinię Organu I instancji i również nie wypowiedział się co do sposobu załatwienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie zmiany nazwy prowadzonej działalności gospodarczej.

Skarżąca wskazała, że ostatecznie E. G. w dniu 6 czerwca 2016 r. złożył do Organu I instancji oddzielny wniosek o zmianę ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w zakresie nazwy prowadzonej działalności gospodarczej i Organ I instancji wydał w tej sprawie pozytywną decyzję z dnia 30 czerwca 2016 r. Następnie Skarżąca podniosła, że E. G. złożył skargę na decyzję Organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. oddalił skargę.

Skarżąca podała, że podczas rozprawy w dniu 27 października 2016 r. sędzia pod koniec ogłaszania ustnego uzasadnienia wyroku stwierdziła, że "pomimo negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nic nie stoi na przeszkodzie, aby każdy ze wspólników spółki cywilnej złożył (do ZDiTM) oddzielny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego, co pozwoli ominąć prawne ograniczenia art. 155 K.p.a.". Dlatego też zarówno E. G. przez swojego pełnomocnika jak i jej brat P. G. złożyli dnia 7 listopada 2016r. w ZDiTM S. oddzielnie wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak w decyzji Nr [...] z dnia [...] przy ul. [...] w S. działka [...] "dr" obręb [...] celem prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...] Spółka cywilna". Do każdego z wniosków dołączono komplet załączników wraz z oświadczeniem jednego z trzech wspólników E. G. (ojca) o użyczeniu zarówno P. G. jak i E. G. pawilonu w celu prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej [...].

W dalszej części odwołania E. G. podniosła, że faktyczną motywacją wniosku jest fakt, aby wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mieli tytuł prawny do korzystania z pasa drogowego, gdzie usytuowany jest pawilon handlowy, w którym działalność gospodarczą prowadzą wszyscy uczestnicy spółki. Zdaniem Skarżącej, wbrew twierdzeniom Organu I instancji nie występuje w przedmiotowym przypadku przeszkoda w postaci wady niewykonalności decyzji pozytywnej w sytuacji gdy "zarządca drogi udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach innemu podmiotowi, a zajęcie nadal ma miejsce".

4. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1, 2, art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto Organ II instancji zwrócił uwagę, że wniosek Skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą "[...] E. G. z dnia 7 listopada 2016 r., wszczynający niniejsze postępowanie, dotyczy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w S. działka nr [...] "dr" obręb [...] o powierzchni: [...] m2 pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) na okres od dnia 7 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., a także o pow. [...] m2 na prawach wyłączności (pod ogródek gastronomiczny) na okres od dnia 7 listopada 2016r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Jednocześnie w oparciu o akta sprawy Kolegium ustaliło, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] NR [...] zezwolił E. G. (ojcu Skarżącej), wykonującemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w S. (NIP: [...]) na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]

o powierzchni [...] m2 pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) w terminie od dnia 1 stycznia 2010 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności (pod ogródek gastronomiczny) w terminie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. NR [...] Organ I instancji na wniosek E. G. w trybie art. 155 K.p.a. zmienił powyższą decyzję w zakresie nazwy działalności gospodarczej wykonywanej przez E. G. w miejsce dotychczasowej [...]" na "[...] - E. G..

Kolegium na podstawie rejestru CEiDG (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) ustaliło, że E. G., E. G. i P. G. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej - nr [...], REGON [...], której miejsce prowadzenia działalności wskazano, jako S. ul. [...] - pas drogowy ul. [...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]. Każdy ze wspólników został wpisany w ewidencji działalności gospodarczej pod różną nazwą tj. [...] E. G., [...] E. G. oraz [...] P. G..

W oparciu o powyższe ustalenia Organ odwoławczy stwierdził, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. NR [...] zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przyznane zostało E. G., zanim został on wspólnikiem spółki cywilnej. Obecnie zaś, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w zakresie identycznym z zakresem zezwolenia uzyskanego przez E. G., ubiega się natomiast kolejny wspólnik spółki cywilnej.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, której wspólnikami są również E. G. i P. G.. Jednocześnie Organ wyjaśnił, że spółka cywilna jest umową, na podstawie której przedsiębiorcy prowadzą wspólnie działalność i nie posiada osobowości prawnej, nie jest zatem podmiotem praw i obowiązków, a co za tym idzie nie może być adresatem decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podmiotem praw i obowiązków są w tej sytuacji wspólnicy, którzy mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania.

Zdaniem Kolegium, na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma bowiem to, że decyzja na zajęcie tego konkretnego pasa drogowego została wydana w stosunku do innej osoby i jest ostateczna. Co prawda osoba ta w dacie ubiegania się przez Skarżącą o zezwolenie zawarła umowę spółki cywilnej z innymi osobami, nie obliguje to jednak zarządcy drogi do uwzględnienia wniosku tych innych osób, jak również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że osoby te zawierając umowę spółki cywilnej jako miejsce prowadzenia działalności wskazały pawilon tymczasowy usytuowany w pasie drogowym.

W tej sytuacji Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś Organ I instancji odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie naruszył granic uznania administracyjnego ani konstytucyjnej zasady równości, a ponadto Organ nie dopatrzył się również błędów w ustaleniach faktycznych uznając za chybiony zarzut naruszenia przepisu art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Końcowo za nieznajdujący uzasadnienia Organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący przytoczenia przez Organ I instancji "bez potrzeby i niejako automatycznie" przepisów ustawy o drogach publicznych podnosząc, że czyniąc zadość uregulowaniom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., Organ I instancji był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do przytoczenia w uzasadnieniu decyzji stosownych przepisów ustawy o drogach publicznych, które odnosiły się do kwestii możliwości zajęcia pasa drogowego i wydania decyzji zezwalającej na jego zajęcie.

Odnosząc się do zaproponowanego przez odwołującą odstąpienia w decyzji od naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego Kolegium wskazało, że taka decyzja byłaby niezgodna z przepisami prawa.

5. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i przekroczenie przez Organ II instancji zasady uznaniowości, o której mowa w ustawie o drogach publicznych, gdyż w ocenie Skarżącej zarówno Organ I, jak i II instancji uznaniowość zastąpiły dowolnością. Z kolei Organ I instancji działał wbrew celowi uznania, naruszając podstawowe prawo obywatela jak konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji).

Ponadto Skarżąca zarzuciła brak dogłębnego i wnikliwego zbadania wniosku, w szczególności brak rozważenia okoliczności indywidualnych niniejszej sprawy, co doprowadziło Organ II instancji do błędnych ustaleń faktycznych i błędnej decyzji.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako bezprawnej.

Skarżąca zwróciła się również o zobowiązanie Organu II instancji do załatwienia wniosku strony o zwrot kwoty [...]zł uiszczonej tytułem opłaty za pełnomocnictwo, tak aby kwota ta została zwrócona wnioskodawcy, jako pobrana bezzasadnie.

W przypadku utrzymania w mocy decyzji Organu II instancji Skarżąca wniosła o wskazanie, w jaki sposób mają działać wspólnicy spółki cywilnej nie posiadający zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscu prowadzenia legalnej działalności gospodarczej.

6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

7. Pismem z dnia 21 września 2017 r. Skarżąca wniosła o uzupełnienie skargi oraz załączyła do sprawy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 6 września 2017 r. orzekającą o obciążeniu E. G., P. G. oraz E. G. solidarnie opłatą za czynności kontrolne wykonane w dniu 3 sierpnia 2017 r. w zakładzie małej gastronomii w ramach urzędowej kontroli żywności – jako dowód w sprawie. Zdaniem Skarżącej nic nie stoi na przeszkodzie, aby Organ I instancji wydał decyzję pozytywną dla każdego z wnioskodawców, obciążając wnioskodawców solidarnie opłatą za zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

8. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

9. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., który nie zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w S. (dz. Nr [...] z obrębu [...] pod tymczasowy obiekt budowalny (pawilon handlowy) o powierzchni [...] m2 oraz pod ogródek gastronomiczny o powierzchni [...] m2 w terminie od dnia 7 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

10. Materialnoprawną podstawę działania organów w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń oraz reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd podziela stanowisko Organu odwoławczego, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy.

11. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Jak wynika z analizy uzasadnień Organów rozstrzygających w sprawie, podstawę odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej stanowiło ustalenie, że decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] zarządca drogi zezwolił E. G. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w S. (dz. Nr [...] z obrębu [...] pod tymczasowy obiekt budowalny (pawilon handlowy) o powierzchni [...] m2 oraz pod ogródek gastronomiczny o powierzchni [...] m2 w terminie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Jak zatem wynika z materiału dowodowego w sprawie, jedynym powodem nie uwzględnienia wniosku Skarżącej było wydanie zezwolenia innej osobie, która złożyła wniosek wcześniej.

W tym miejscu wskazać należy, iż argumentacja Skarżącej, która zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., pozostaje bez wpływu na ocenę wydanej decyzji, którą Sąd uznaje za zgodną z prawem. Bowiem ustalenia Organów są wystarczające do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna udzielenia Skarżącej zezwolenia, którą stanowi udzielenie zezwolenia we wskazanej lokalizacji innemu podmiotowi. Bezsprzecznie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w zakresie, który wynika z wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, dotyczącym lokalizacji pasa drogowego, powierzchni oraz okresu od dnia złożenia wniosku - zarządca drogi wydał już ostateczne rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo zwróciły na to uwagę Organy, teren pasa drogowego, o którego zajęcie ubiega się Skarżąca został już zajęty i bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż pas ten został zajęty przez jej ojca – E. G..

12. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody, ale przede wszystkim, że to rozstrzygnięcie zapadło w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, gwarantującego równość stosowania prawa wobec wszystkich stron i zapewniającego czynny udział w toczącym się postępowaniu. Podstawą rozstrzygnięcia winny być przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego przeanalizowane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wbrew argumentom skargi wcześniejsze wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w takim samym zakresie, w jakim ubiega się Skarżąca, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 870/15).

Na uwzględnienie zasługuje stanowisko Organów, że powstała przeszkoda prawna w udzieleniu zezwolenia wynikająca z faktu, że na objęte wnioskiem miejsce, wydano już zezwolenie innemu podmiotowi, który złożył taki wniosek wcześniej.

13. Wbrew przeświadczeniu Skarżącej decyzja wydana w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma wpływu na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Do kwestii wewnętrznych uregulowań pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej należy zakwalifikować użyczenie tego miejsca konkretnym wspólnikom.

14. W tej sytuacji Sąd nie podzielił argumentów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji Organów obu instancji, spełniających wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. czyniąc przy tym zadość regułom wskazanym w art. 8 K.p.a.

15. Końcowo wyjaśnić należy, że poza zakresem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi wniosek Skarżącej o wskazanie, w jaki sposób mają działać wspólnicy spółki cywilnej nie posiadający zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscu prowadzenia legalnej działalności gospodarczej.

Jednocześnie nie zasługuje na uwzględnienie wniosek dowodowy Skarżącej zgłoszony w piśmie z dnia 21 września 2017 r. dotyczący dołączenia do niniejszej sprawy jako dowód decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 6 września 2017 r., jako wydanej w innym przedmiocie i innym postępowaniu.

Ponadto brak jest podstaw do zobowiązania Organu II instancji przez Sąd do załatwienia wniosku Skarżącej o zwrot kwoty uiszczonej tytułem opłaty za pełnomocnictwo.

16. Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organy szczegółowo wskazały jakimi przesłankami się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć, zaś Sąd argumentację tę podzielił.

17. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.