Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 69/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 69/18, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.; dalej jako: "ustawa") w tym art. 210 ust. 1-4. Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 ustawy, rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty (art. 210 ust. 2). Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty (art. 210 ust. 3).

W ocenie Sądu I instancji zarzut Prokuratora jakoby Rada Miejska przed podjęciem zaskarżonej uchwały zaniechała podjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów i w konsekwencji nie przekazała jej [...] Kuratorowi Oświaty celem wydania stosownej opinii okazał się bezzasadny. Stosownie bowiem do art. 206 ust. 1 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe. Zgodnie zaś z art. 208 ust. 1 ustawy, uchwałę, o której mowa w art. 206 ust. 1, przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty. Datą przekazania jest data otrzymania uchwały przez kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1, w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3). Analiza treści przytoczonych przepisów, w szczególności art. 208 ust. 3 i art. 206 ust. 2 pkt 1-2 ustawy wskazuje, że właściwy kurator oświaty opiniuje projekt uchwały jeśli dotyczy on planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] Kurator Oświaty [...] marca 2017 r. zaopiniował pozytywnie uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] marca 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Jednakże opiniując pozytywnie w całości wymienioną uchwałę Kurator jak i Rada Miejska naruszyły art. 39 ust. 5 i 8 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 210 ust. 5 ustawy. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy, ustawa z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., w tym również jej art. 39. Tymczasem Rada Miejska ustalając w uchwale z [...] marca 2017 r. nr [...] plan sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych na okres od dnia 1 września 2019 r. (określonych w § 1 pkt 3 uchwały nr [...]) dokonała tego przed terminem wejścia w życie przepisu upoważniającego do stanowienia takich regulacji. Dlatego też zasadnie Rada Miejska, w związku z sygnalizacją Wojewody [...], podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę nr [...] w zakresie skreślenia jej § 1 pkt 3. Art. 39 ust. 8 ustawy Prawo światowe wskazuje na obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2, 6 i 7, jednakże jest to opinia wydawana na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, a nie na podstawie art. 208 ust. 2, 3 i 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 208 ust. 3 ustawy, opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1, w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 i dotyczy planu szkół na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Zatem w ocenie Sądu I instancji zmiana uchwały nr [...] z [...] marca 2017 r. przez podjęcie w dniu [...] kwietnia 2017 r. uchwały nr [...] była właściwa i nie wymagała uzyskania opinii kuratora, ponieważ uchwałą tą nie wprowadzono zmian w projekcie podlegających zaopiniowaniu przez ten organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w G., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "26 § 1" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a., "34 p.p.s.a." w zw. z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.")" polegające na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika Gminy radcy prawnego upoważnionego do reprezentowania Gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, podczas gdy podmiotem odpowiedzialnym za kierowanie bieżącymi sprawami gminy i jej prezentowaniem na zewnątrz, a tym samym upoważnionym do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), które to uchybienie stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że 8 marca 2018 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie odbyła się rozprawa w sprawie II SA/Sz 69/18, podczas której Gminę reprezentowała radca prawny M. P. Po przeprowadzeniu rozprawy, w dniu 22 marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest gmina. W myśl art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. Z kolei w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a., przy czym stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Nadto, w art. 34 p.p.s.a. ustawodawca przewidział, że strony i ich organy lub przedstawiciele mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Organami gminy, w myśl art. 11a ust. 1 u.s.g. są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zadania rady gminy zostały określone w art. 18-18a u.s.g., i oprócz zadań enumeratywnie zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, do jej właściwości zastrzeżone są wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Z kolei z art. 31 u.s.g. wynika wprost, że to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym w myśl przywołanych przepisów, to wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest wyłącznie upoważniony do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministrącyjnym, jak również do ustanowienia pełnomocnika. Na tożsamym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12. W niniejszej spawie nie zachodzą okoliczności szczególne, o których mowa w przywołanej uchwale, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Akta sprawy nie potwierdzają zarzutów postawionych przez Prokuratora Rejonowego w G. Zarządzeniem z 17 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu została wezwana do usunięcia braków pełnomocnictwa, przez nadesłanie dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez właściwy organ gminy (k. 20 akt sądowych). W dniu 1 lutego 2018 r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika wraz z dokumentem pełnomocnictwa podpisanym przez Burmistrza Gminy T., zawierającym także potwierdzenie dotychczasowych czynności dokonanych przez radcę prawnego, ograniczających się do wniesienia odpowiedzi na skargę (k. 22 i 23 akt sądowych). W tym stanie rzeczy postawione zarzuty kasacyjnie nie zostały oparte na twierdzeniach zgodnych ze stanem faktycznym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).