II SA/Kr 1475/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-28	
Data wpływu	2023-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1516/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91, 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 3, 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. S.A. w K. na uchwałę nr XII/218/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej – Piastowska" I. stwierdza nieważność w części graficznej i w części testowej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U4; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz B. S.A. w K. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1475/23

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. B. S.A. w K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. r. nr XII/218/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej – Piastowska" w części oznaczonej na rysunku planu symbolem U.4 oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej planu (oznaczenia: U.4 - § 5 pkt 9, lit. g; § 7 pkt 6 lit. b, § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b, c) oraz w części dotyczącej obsługi parkingowej (§ 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 tekstu planu), jeżeli powołane postanowienia miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d) planu lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a planu, jako niezgodnych z przepisami:

- art. 28 ust. 1 ustawy upzp w związku z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3 upzp przez nadużycie władztwa planistycznego, polegające na określeniu dla terenu oznaczonego symbolem U.4 minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego (70%) dla nieruchomości zainwestowanej, niemożliwego do zrealizowania przy istniejącej zabudowie nieruchomości bez jakiegokolwiek uzasadnienia poza rzekomą koniecznością zachowania zgodności planu ze studium, co uniemożliwia właścicielowi wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku polegających na przebudowie, remoncie lub nadbudowie dopuszczonej przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy -13 m);

- art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 upzp, art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niejednoznaczne lub nadmierne ograniczenia prawa własności w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla nieruchomości zainwestowanej, które mogą prowadzić do braku możliwości dokonania nadbudowy istniejącego budynku w sposób dopuszczony przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy - 13 m, intensywność zabudowy - 0,7 - 1,1) lub braku możliwości zmiany sposobu użytkowania w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej budynku;

- art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez określenie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu niemożliwych do łącznego spełnienia dla obszaru oznaczonego symbolem U.4, biorąc pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru (1458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określonego kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), określonego minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (70% - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianej ilości miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 - § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k pkt 5). Zachowanie przy nowej zabudowie tych wszystkich parametrów i wskaźników dla obszaru U.4 musiałoby się sprowadzić do zaprojektowania na obszarze 437,4 m2 (30 % powierzchni, gdyż 70 % obszaru U.4 ma być przeznaczone na teren biologicznie czynny) budynku o minimalnej intensywności zabudowy 0,7 (1020,6 m 2 powierzchni wszystkich kondygnacji) z 30 miejscami postojowymi (ok. 360 m2 - 30x12 m2) i 10 stanowiskami dla rowerów (ok. 20 m2) oraz niezbędnymi drogami manewrowymi na nieruchomości (ok. 270 m2 – 30 x 3 x 3) śmietnikiem zewnętrznym (ok. 10 m2) itd., co jest obiektywnie niemożliwe.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w planie przewidziane są m.in. postanowienia dotyczące obszaru U.4, który w całości obejmuje wyłącznie obszar nieruchomości skarżącej, a także postanowienia dotyczące zasad obsługi parkingowej. W § 22 ust. 1 planu obszar tej nieruchomości przewidziano jako tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem U.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, a zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 4 w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono dla terenu U.4:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%,

b) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,7 do 1,1;

c) maksymalną wysokość zabudowy: 13 m.

Natomiast w § 7 ust. 6 lit. b planu przewidziano nakaz stosowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 40° (z wyłączeniem dachu łamanego lub mansardowego), przy czym w § 7 ust. 6 lit. f planu dopuszczono zachowanie istniejącego kształtu dachu w przypadku remontu, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy. W zakresie obsługi parkingowej dla tej nieruchomości w § 13 ust. 10 pkt 1) lit. m i pkt 4 lit. k planu określono odpowiednio minimalną liczbę miejsc postojowych, wliczając miejsca w garażach, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 30 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej oraz minimalną liczbę stanowisk postojowych dla rowerów, wliczając miejsca wewnątrz obiektów, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 10 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej, przy czym zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 5 planu miejsca postojowe i stanowiska postojowe dla rowerów dla potrzeb danego obiektu nakazuje się lokalizować i bilansować w obrębie działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji o administracyjnej lub zgłoszeniem. W myśl § 13 ust. 10 pkt 2 planu przewidziano utrzymanie się dotychczasowej liczby miejsc postojowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na: a) remoncie lub przebudowie niezwiązanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, b) termomodernizacji, c) lokalizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych i klatek schodowych zewnętrznych, d) rozbudowie, o ile nie spowoduje to zwiększenia ilości samodzielnych lokali mieszkaniowych.

Dalej wskazano, że nieruchomość skarżącej, która w całości znajduje się w obszarze U.4 (oraz w niewielkiej części w obszarach drogowych), jest w całości zabudowana budynkiem biurowym zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 12 stycznia 1998 r. i oddana do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w lutym 2000 r. W ramach inwestycji przewidziane było urządzenie 10 miejsc postojowych zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a powierzchnia biologicznie czynna wyniosła ok. 20-30 % terenu inwestycji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W późniejszym okresie zostały urządzone stanowiska dla rowerów, a inwestor uzyskał decyzję o zgodzie na wycinkę krzewów z dnia 14 czerwca 2011 r. Jednocześnie część nieruchomości skarżącej, na której urządzono miejsca postojowe od ul. [...] została przewidziana pod realizację inwestycji drogowej i w stosunku do części działek skarżącej wydana została decyzja ZRID, która jest w trakcie procedury odwoławczej. Powierzchnia zabudowy istniejącego budynku biurowego zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie ma 518 m2, a zgodnie z wypisem z kartoteki budynków to 517 m2. Łączna powierzchnia nieruchomości skarżącej to 1500 m2, a po przewidywanym wywłaszczeniu pod rozbudowę ul. [...] to 1458 m2 (całość obszaru U.4). Istniejący budynek biurowy ma wysokość 11 m, co wynika z projektu budowlanego oraz inwentaryzacji budynku.

Podniesiono nadto, że zgodnie § 6 ust. 1 i ust. 2 planu "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników". Przewidziane w planie wyjątki dla nieruchomości zainwestowanych w sposób odbiegający od parametrów i wskaźników określonych w planie nie obejmują sytuacji, gdy istniejące zainwestowanie odbiega od określonego parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, a są przewidziane dla kształtu dachu (§ 7 ust. 6 lit. f), wysokości zabudowy (§ 7 ust. 4) lub linii zabudowy (§ 7 ust. 3). Natomiast odstępstwa od parametrów przewidzianych w planie w odniesieniu do obsługi parkingowej (§13 pkt 2) są niejednoznaczne w zakresie § 13 pkt 2 lit. d, a także lit. a. W konsekwencji ze względu na parametr minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (70%), a także niejednoznaczne postanowienia dotyczące obsługi parkingowej, skarżąca nie ma możliwości dokonania nadbudowy budynku biurowego w sposób zgodny z dopuszczalną wysokością zabudowy (13 m) i intensywnością zabudowy (0,7 - 1,1). Obecnie budynek nie spełnia parametru minimalnej intensywności zabudowy (ok. 0.6 - 517x2/1500) i nie ma wysokości maksymalnej przewidzianej przez plan (11 m).

Skarżąca podała, że z rozpatrzenia uwag jej poprzednika prawnego (N. Sp. z o.o. - uwaga z dnia 27 listopada 2017 r. poz. Nr 3) wynika, że jedynym uzasadnieniem dla przyjęcia wskaźnika minimalnego powierzchni biologicznie czynnej było postanowienie Studium rzekomo determinujące wyznaczenie takiego wskaźnika bez możliwości jego zmniejszenia i dostosowania do stanu istniejącego. Spółka wnosiła o:

1. zwiększenie intensywności zabudowy do maksymalnie 1,4 - uwaga nieuwzględniona z następującym uzasadnieniem: "Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w projekcie planu określa się m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto zgodnie żart. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W obowiązującym Studium dla wnioskowanego terenu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie 70%, co przy istniejącej zabudowie i proponowanym wskaźniku intensywności zabudowy stanie się niemożliwe do realizacji".

2. możliwość zastosowania dachu płaskiego przy zachowanej maksymalnej wysokości zabudowy 13 m. Na wnioskowanym terenie znajduje się budynek biurowy. Zastosowanie dachu płaskiego typu zielony stropodach przy nadbudowie umożliwi zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego. Uwaga nie została uwzględniona z następującym uzasadnieniem: "Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, w projekcie planu określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Dopuszczenie w terenie U.4 stosowania dachów płaskich zaburzy ład przestrzenny, w którym w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi".

Uzasadniając interes prawny skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] objętych księga wieczystą nr [...], które w całości położone są w obszarze planu w większości w obszarze oznaczonym symbolem U.4, a częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDD.1 i KDW.3. Z kolei naruszenia interesu prawnego upatruje z przeznaczenia części nieruchomości stanowiącej jego własność na cele publiczne pod poszerzenia pasa drogowego i związanego z tym ograniczenia prawa własności oraz z przewidzenia w planie dla obszaru U.4 parametrów i wskaźników, które uniemożliwiają wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w istniejącym budynku biurowym, a w szczególności uniemożliwiających remont, przebudowę lub nadbudowę istniejącego budynku biurowego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Istniejący stan budynku wzniesionego ponad 20 lat temu, a w szczególności stan dachu, który przecieka, wymuszają przeprowadzenie generalnego remontu i częściowej jego przebudowy. Natomiast dokonanie nadbudowy doprowadzi budynek do stanu pożądanego z punktu widzenia ładu przestrzennego (podniesienie zabudowy usługowej do przewidzianych w planie 13 m przy dostosowaniu budynku do przewidzianego wskaźnika intensywności zabudowy 0,7-1,1).

Jak wskazano, żądanie stwierdzenie nieważności planu w zakresie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U.4 wynika z tego, że wyeliminowanie niezgodnego z prawem parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonego na 70 % pozbawi plan w zakresie tej jednostki obligatoryjnego wskaźnika, co skutkuje nieważnością postanowień dla całej jednostki planistycznej (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 18.11.2020 r., II OSK 3745/18). Dodatkowo dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U.4 przewidziano niemożliwe do spełnienia wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy zarówno przy przekształcaniu (remoncie, przebudowie, nadbudowie) istniejącej zabudowy, jak i przy założeniu wyburzenia istniejącej zabudowy i hipotetycznym zaprojektowaniu nowej zabudowy spełniającej wszystkie określone wskaźniki i parametry. Brak możliwości spełnienia wymagań planistycznych dla danej jednostki planistycznej przy realizacji robót budowlanych również powinno skutkować unieważnieniem planu w zakresie jednostki U.4 oraz wszystkich postanowień planu odnoszących się do tej jednostki.

Jeżeli Sąd uznałby, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności planu w zakresie jednostki U.4 oraz wszystkich postanowień planu odnoszących się do tej jednostki, to zasadne byłoby aby Sąd stwierdził jej nieważności w części dotyczącej obsługi parkingowej (§13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k pkt 5 tekstu planu) jeżeli powołane postanowienia planu miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d planu lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a planu.

W ocenie skarżącej organ planistyczny dopuścił się również istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi doprowadziły do ustaleń planistycznych wewnętrznie sprzecznych, niemożliwych do realizacji i do tego stanowiących przejaw nadużycia władztwa planistycznego, gdyż ograniczenie prawa własności skarżącej nie znajduje uzasadnienia w realizacji interesu publicznego i w ocenie skarżącej nie jest wynikiem braku możliwości ustalenia innego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej niż 70 % ze względu na postanowienia Studium. Nadto organ planistyczny dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, gdyż przewidział w planie dla terenu oznaczonego symbolem U.4 minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego na poziomie 70% bez przekonującego uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego, co wraz z innymi postanowieniami planu doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości wykonywania prawa własności.

Plan pozbawił skarżącą możliwości zgodnego z prawem wykonania robót budowlanych w istniejącym budynku polegających w szczególności na przebudowie lub remoncie lub nadbudowie dopuszczonej przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy - 13 m), gdyż nie jest możliwe zachowanie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70 % w sytuacji, gdy istniejący budynek zajmuje ponad 30 % powierzchni nieruchomości skarżącej, a pozostała niezbędna infrastruktura około 50% powierzchni tej nieruchomości. Jeżeli natomiast postanowienia dotyczące miejsc parkingowych miałyby być rozumiane w ten sposób, że remont lub przebudowa lub rozbudowa istniejącego budynku biurowego wymaga urządzenia miejsc parkingowych i stanowisk postojowych dla rowerów na nieruchomości skarżącej w ilości przewidzianej w § 13 ust. 10 pkt 4 planu nie znajdą zastosowania dla budynku biurowego wyjątki przewidziane w § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a planu i w § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d planu, to praktycznie postanowienia te wykluczają przystosowanie budynku do innych usług niż biurowe oraz wykluczają nadbudowę budynku usługowego, bo nie jest możliwe urządzenia takiej ilości miejsc parkingowych na nieruchomości skarżącej, a nie jest możliwe urządzenie tych miejsc poza tą nieruchomością. Nie ma przy tym żadnego uzasadniania wynikającego z interesu publicznego, które uzasadniałoby pozbawienie właściciela korzystania z nieruchomości.

Podniesiono, że przytaczane przez organ planistyczny uzasadnienie, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynika ze Studium i nie może być mniejszy w ocenie skarżącej o jest błędne, gdyż Studium dopuszcza przesunięcie granic w ramach terenów inwestycyjnych (ust. III.1.2 pkt 4 Studium) i nie jest konieczne w tym zakresie stosowanie postanowienia z ust. III.1.2 pkt 19 i pkt 20 Studium. Jeżeli zostały przesunięte granice obszaru U na obszar MN, to powinny znaleźć zastosowanie postanowienia ze Studium przewidziane dla obszaru U, a więc minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej może wynosić 20 % jak dla terenów usług, a nie 70 % jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nawet, gdyby Studium nie dopuszczało wyznaczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej niższego niż 70% (co w ocenie skarżącej nie jest uzasadnione), to i tak organ planistyczny nie może uzasadniać nieproporcjonalnego i nieracjonalnego naruszenia prawa atrybutu własności przysługującego skarżącej, polegającego na prawie do jej zabudowy lub utrzymywania istniejącej zabudowy w stanie zdatnym do użytku. Nadto w dokumentacji planistycznej nie znajduje się żaden dokument z którego wynikałoby uzasadnienie dla zastosowania tak wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości w całości legalnie zabudowanej budyniem biurowym z urządzonymi parkingami i miejscami postojowymi dla rowerów. W aktach planistycznych brak jest również uzasadnienia dla zastosowania dla istniejącej zabudowy wskaźników miejsc parkingowych i postojowych, które są niemożliwe do urządzenia na terenie obszaru U.4.

Zdaniem skarżącej nawet gdyby chciała zagospodarować nieruchomość zgodnie z planem, to nie istnieje taka zabudowa nieruchomości (nieruchomość skarżącej obejmuje całą jednostkę planistyczną U.4), która spełniałaby jednocześnie wszystkie wymagane wskaźniki i parametry zabudowy dla obszaru U.4. Jeżeli weźmiemy pod uwagę pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru U.4 (1458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określony kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), określony minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego (70% - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianą ilości miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 - § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k,, pkt 5) to ich zachowanie przy nowej zabudowie dla obszaru U.4 musiałoby się sprowadzić do zaprojektowania na obszarze 437,4 m2 (30 % powierzchni, gdyż 70 % obszaru U.4 ma być przeznaczone na teren biologicznie czynny i nie można tej powierzchni urządzić na dachu, bo zakazany jest dach płaski - § 7 ust. 6 pkt 1 lit. b w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugi) budynku o minimalnej intensywności zabudowy 0,7 (1020,6 m2 powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych) z 30 miejscami postojowymi (minimum 360 m2 – 30 x 12m2) i 10 stanowiskami dla rowerów (minimum 20 m2) oraz niezbędnymi drogami manewrowymi na nieruchomości (ok. 270 m2 - 30x3x3), śmietnikiem zewnętrznym (ok. 10 m2) itd. Spełnienie tych wszystkich wskaźników i parametrów dla obszaru U.4 przy realizacji nowej zabudowy nie jest możliwe z obiektywnego punktu widzenia. W ocenie skarżącej takie określenie wskaźników i parametrów zabudowy, które uniemożliwiają wzniesienie jakiejkolwiek nowej zabudowy na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, bo w art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie chodzi o określenie jakichkolwiek parametrów i wskaźników zabudowy, ale o określenie takich wskaźników i parametrów, które będą wyznaczały zasady realizacji nowej zabudowy spełniającej wymagania ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę budynkami usługowymi. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku) - dalej Studium lub dokument Studium, nieruchomość skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dla którego określono:

- Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

- Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Poniższy Rysunek 2 obrazuje fragment dokumentu Studium.

Jak podał organ z fragmentu uzasadnienia sporządzonego w toku procedury planistycznej wynika, że teren zabudowy usługowej U.4 - został wyznaczony w ramach wskazanego w Studium terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zgodnie z określoną w Tomie III zasadą: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania". "Wyznaczenie terenu U.4 jest także zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej tj. jako funkcję dopuszczalną w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wyznacza się m.in.: (...) usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe (...)". Ponadto, teren U .4 obejmuje istniejącą zabudowę usługową."

Nieruchomość skarżącej obecnie jest zabudowana budynkiem usługowym o powierzchni 517 m2, dwukondygnacyjnym z dachem czterospadowym o kącie nachylenia ok. 27°. Wysokość do kalenicy wynosi 11 m. Parametry zabudowy dla tej nieruchomości określono w odniesieniu do wytycznych Studium i do charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie wyznaczonego terenu usługowego U.4. Stan istniejący zagospodarowania nieruchomości umożliwia nadbudowę budynku lub wymianę substancji budynku na inną o podobnym charakterze i gabarytach. Ustalenia planu również umożliwiają budowę parkingów podziemnych w tym terenie. Ponadto zgodnie z zapisami zaskarżonego planu miejscowego w istniejącym budynku można prowadzić roboty budowlane w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych - niezależnie od ustaleń planu (par. 7 ust. 2 uchwały). Zgodnie z ustaleniami dla terenu U.4, parametry zabudowy umożliwiają nadbudowę budynku do maksymalnej wysokości zabudowy 13 m, co daje możliwość podniesienia kalenicy dachu o 2 metry. Dodatkowo wyjaśniono, że w świetle zapisów par. 13 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały w przypadku przebudowy lub remontu lub termomodernizacji utrzymuje się dotychczasową liczbę miejsc postojowych, w związku z tym w przypadku zamiany sposobu użytkowania poddasza lub przebudowy budynku nie ma nakazu zapewnienia dodatkowych (nowych) miejsc postojowych dla budynku.

Działki ewidencyjne skarżącej mają powierzchnię 1500 m2, z czego w planie miejscowym w liniach rozgraniczających terenu usługowego U.4 ujęto 1468 m2. Przy aktualnej powierzchni całkowitej budynku (2 kondygnacje, 517 m2 zabudowy) istniejący wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,7. W przypadku przebudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza na użytkowe lub nadbudowy o jedną kondygnację wskaźnik ten może wzrosnąć do 1,06. W świetle zapisów par. 13 ust. 11 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego, miejsca postojowe mogą być realizowane jako naziemne oraz podziemne, a więc istnieje możliwość rozliczenia wskaźnika miejsc postojowych również w kondygnacji pod obrysem istniejącego budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podał, co następuje:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie ze Studium, działki na których znajduje się nieruchomość skarżącej, znajdują się w jednostce urbanistycznej nr [...], w której dla terenów położonych po południowej stronie ul. [...] wyznaczono kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy jednorodzinnej. Kierunek ten może być realizowany w oparciu o wyznaczoną w Studium funkcje podstawową, bądź - na warunkach określonych w Studium - w oparciu o funkcję dopuszczalną (szczegółowe wyjaśnienia zostały zawarte na początku niniejszego stanowiska). Dodatkowo w Studium dla terenów MN został wyznaczony minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego, zarówno dla zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej na poziomie 70% ("Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 70%). Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania, że skarżony plan miejscowy stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego, skoro zarówno dla terenu U.4, jak i dla sąsiadujących z nim terenów MN.1-MN.9, wskaźnik terenu biologicznie czynnego ma taką samą wartość, tzn. nie mniej niż 70%. Fakt, że właściciel nieruchomości przed uchwaleniem skarżonego planu miejscowego zrealizował na nieruchomości kubaturę w prawie maksymalnych wymiarach, pozostaje bez wpływu na ocenę wykonania tzw. władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy.

Wymagana liczba miejsc postojowych została określona zgodnie Programem parkingowym dla Miasta Krakowa przyjętym Uchwałą Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r., który wyznacza zasady polityki parkingowej na obszarze całego miasta i indywidualne odstępstwa dla pojedynczych inwestycji nie są stosowane. Wykonanie niektórych z dopuszczonych planem robót budowlanych wiąże się z koniecznością wyznaczenia nowych miejsc postojowych, a w przypadku innych - plan miejscowy zwalnia z tego obowiązku inwestora.

Maksymalna wysokość zabudowy oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostały określoną zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1). Natomiast minimalny wskaźnik intensywności zabudowy został określony zgodnie ze stanem zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejącym na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 1 i 4 uchwały do miejsc postojowych oraz stanowisk postojowych dla rowerów wlicza się również miejsca wewnątrz obiektów, co również poszerza możliwości inwestycyjne.

Plan miejscowy poprzez zawarte w nim wskaźniki i parametry zabudowy określa ramy, w których inwestor może wykonać roboty budowlane. Z uwagi na okoliczność, że obszarem inwestycji może być cały teren o określonym planem miejscowym przeznaczeniu, jak i poszczególne działki ewidencyjne znajdujące się w tym terenie, wskaźniki i parametry zabudowy określone w planie miejscowym zawarte są w przedziałach dla poszczególnych wskaźników (np. wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu U.4 w przedziale od 0,7 - 1,1, wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla terenu U.4 w przedziale od 70%-100%). Z tego względu na poszczególnych działkach ewidencyjnych, poszczególne wskaźniki i parametry zabudowy mogą zostać zrealizowane w różnym stopniu.

Natomiast okoliczność, że zamiarem inwestora jest maksymalizacja możliwej do wykonania kubatury pozostaje bez wpływu na przyjęte w planie miejscowym wskaźniki i parametry zabudowy. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca nakazał, by przy przeznaczeniu terenu na określone cele oraz przy ustalaniu zasad ich zagospodarowania i zabudowy kierować się ładem przestrzennym i wymogami zrównoważonego rozwoju (por. art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego powodu organy planistyczne ustaliły takie parametry i wskaźniki zagospodarowania dla tereny U.4, by docelowy sposób zagospodarowania tego terenu był spójny z zabudową sąsiednich terenów mieszkaniowych.

W konsekwencji organ podał, że zarzuty skarżącej wywodzone są na skutek odmiennej wizji planistycznej oraz stanowią jedynie polemikę z przyjętymi ustaleniami planistycznymi w zaskarżonej uchwale. Wbrew podniesionym zarzutom skarżąca może w istniejącym budynku, prowadzić roboty budowlane w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych - niezależnie od ustaleń planu (§ 7 ust. 2 uchwały). Zgodnie z ustaleniami dla terenu U.4, parametry zabudowy umożliwiają nadbudowę budynku do maksymalnej wysokości zabudowy 13 m, co daje możliwość podniesienia kalenicy dachu o 2 metry. Przyjęte ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały stanowią wynik opinii i uzgodnień projektu planu miejscowego prowadzonego w ramach procedury planistycznej.

Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 935/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 290/23, uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że strona skarżąca jest właścicielką działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Spółka B. SA jest właścicielką działek nr [...] i [...] w Krakowie, zatem bez wątpienia ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa rzeczowego, przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Jednocześnie analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, Wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego.

Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał, że uzasadnienie uchylonego wyroku WSA w Krakowie nie odnosiło się do istoty sporu, tj. braku możliwości w oparciu o postanowienia planu przebudowy, remontu lub nadbudowy istniejącego budynku. Niewystarczające było stwierdzenie, że plan miejscowy nie zakazuje takiej działalności inwestycyjnej, w sytuacji gdy skarżąca przez cały czas wskazuje, że poszczególne postanowienia planu całkowicie wykluczają taką możliwość. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść, na jakiej podstawie przyjęto, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie kwestionowanych postanowień planu ustalających parametry i wskaźniki dla obszaru U.4, czy też postanowień planu ustalających zasady obsługi parkingowej, mimo że w zarzutach skargi podnoszono, że nie jest możliwe zrealizowanie żadnego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do istniejącej zabudowy. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się i nie ocenił tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że plan miejscowy nie zakazuje tego typu działalności inwestycyjnej, a uniemożliwia jedynie znaczące zwiększenie istniejącej kubatury, czy też znaczącą intensyfikację zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków i dlaczego nie uznaje zasadności argumentacji skargi. Niewystarczające było powołanie się na zgodność postanowień planu w zakresie organizacji miejsc postojowych z uchwałą Rady Miasta Krakowa dotyczącej programu parkingowego bez odniesienia się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części - w zakresie opisanym w pkt. I sentencji wyroku.

Poza sporem pozostaje, że działki skarżącej w całości wypełniają teren oznaczony w planie symbolem U.4 (tereny zabudowy usługowej), dla którego w § 22 ust. 2 pkt 4 planu, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%, b) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,7 do 1,1; c) maksymalną wysokość zabudowy: 13 m.

Sporny teren według ustaleń Studium znajduje się natomiast obszarze oznaczonym symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w jednostce strukturalnej nr [...]". W Studium, dla terenów oznaczonych symbolem MN, określono funkcję podstawową jako zabudowę jednorodzinną (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Jako funkcję dopuszczalną ustalono usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W jednostce strukturalnej "[...]", dla terenów MN wyznaczono wskaźnik terenu biologicznie czynnego na nie mniej niż 70%, zaś wysokość zabudowy ustalono na poziomie do 13 m; nie ustalono natomiast sposobu kształtowania dachów.

Niewątpliwie zatem, w zakresie przeznaczenia terenu, parametru powierzchni biologicznie czynnej oraz parametru wysokości zabudowy - zachodzi formalna zgodność zaskarżonej uchwały z podstawowymi zapisami Studium.

Równocześnie jednak, w pkt III.1.2 tomu II Studium, wskazano "ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych". W pkt 4 zawarto następujące postanowienie: "Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji."

Jak wskazuje skarżąca, na podstawie tego postanowienia istniała możliwość, aby organ planistyczny przesunął granicę pomiędzy terenami inwestycyjnymi, to znaczy przyjęcia, że nieruchomość skarżącej znajduje się w sąsiadującym terenie zabudowy usługowej.

Sąsiedztwo to wynika to z rysunku planszy K.1 Studium – nad terenem oznaczonym symbolem MN, bezpośrednio na wysokości nieruchomości skarżącej znajduje się fragment terenu o symbolu U. Zmieniłoby to zasadniczo możliwe do ustalenia w planie miejscowym parametry zabudowy dla nieruchomości skarżącej, bo w jednostce strukturalnej "[...] dla terenów o symbolu U (teren usług) powierzchnia biologicznie czynna wyznaczona została na poziomie minimum 20 %, zaś wysokość zabudowy do 25m, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 150m wzdłuż ul. [...] do 45m.

Dodać w tym miejscu należy, że jak wynika z mapy planu (część graficzna) nieruchomość skarżącej mieści się "w pasie 150 metrów wzdłuż ul. [...]". Nadto po przeciwnej stronie ul. [...] (KDD.1), naprzeciwko nieruchomości skarżącej tj. terenu U.4, znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), dla którego ustalenia planistyczne w zakresie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego to 40%, a w przypadku realizacji wyłącznie wolnostojącej zabudowy usługowej 20%; zaś maksymalna wysokość zabudowy to 30 m.

Dalej wskazać należy, że w toku procedury planistycznej, poprzedniczka prawna skarżącej (N. sp. z o.o.) złożyła uwagę (TOM 2,3 - Uwaga nr 21 z dnia 27.11.2017 r.), w której wnosiła o "zwiększenie intensywności zabudowy do maksymalnie 1,4" oraz o "możliwość zastosowania dachu płaskiego przy zachowanej maksymalnej wysokości zabudowy 13 m. Na wnioskowanym terenie znajduje się budynek biurowy. Zastosowanie dachu płaskiego typu zielony stropodach przy nadbudowie umożliwi zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego."

Nie uwzględniając tych uwag, organ planistyczny wskazał, że:

"Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w projekcie planu określa się m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W obowiązującym Studium dla wnioskowanego terenu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie 70%, co przy istniejącej zabudowie i proponowanym wskaźniku intensywności zabudowy stanie się niemożliwe do realizacji."

oraz:

"Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, w projekcie planu określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Dopuszczenie w terenie U.4 stosowania dachów płaskich zaburzy ład przestrzenny, w którym w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi."

Oczekiwania ówczesnego właściciela terenu nie były wygórowane, a dopuszczenie choćby tylko dachu płaskiego, nie naruszałoby ustaleń Studium, nawet bez korzystania ze szczególnych rozwiązań dotyczących przesuwania granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi (pkt III.1.2 pkt. 4 Studium). Szczególnie, że dla wspominanego już wyżej terenu MW/U.1 znajdującego się naprzeciwko nieruchomości skarżącej, wprowadzono wręcz nakaz stosowania dachów płaskich (§ 7 ust. 6 pkt. 1 lit.a zaskarżonej uchwały). Podkreślenia wymaga, że budynek usługowy skarżącej istnieje w tym terenie od 2000 r., a powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 1998 r., zatem zaskarżony plan miejscowy uchwalony został 19 lat po jego wybudowaniu.

Biorąc pod uwagę wszystko co wyżej, oceniając przyjęte dla terenu U.4 rozwiązania planistyczne w kontekście naruszenia władztwa planistycznego gminy, wskazać należy co następuje. Jak wynika z ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, gminie przysługuje publicznoprawne uprawnienie do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni, co wynika wprost z art. 3 u.p.z.p., doktrynalnie określane władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (Wyrok NSA z 15.03.2023 r., II OSK 258/22, LEX nr 3585868.)

W niniejszej sprawie, organ planistyczny rozpatrując zgłoszone uwagi poprzedniczki prawnej strony skarżącej uznał, że "zabezpieczenie potrzeb wspólnoty" jest równoznaczne z nakazem dostosowania kształtu dachu w budynku skarżącej do kształtu dachów występującej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, nie zważając przy tym na to, że tak zabezpieczony ład przestrzenny pozbawi skarżącą jakichkolwiek, rozsądnych możliwości inwestycyjnych.

Prawdą jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącej znajduje się zabudowa jednorodzinna lub wielorodzinna o niewielkich gabarytach, jednak jest również i tak, że w najbliższym sąsiedztwie zostały dopuszczone budynki o znacznych gabarytach i wysokościach. Zabudowa w tej okolicy jest bowiem mocno zróżnicowana. Istotne jest przy tym zdaniem Sądu to, że oczekiwania właściciela nie dotyczą nieruchomości niezabudowanej i zabudowy przyszłej, ale zabudowy już istniejącej od lat w chwili wejścia w życie zaskarżonego planu. Nie jest zatem tak, że organ planistyczny nie miał świadomości co do tego, że zaskarżonymi postanowieniami całkowicie eliminuje możliwości inwestycyjne skarżącej. Oprócz bowiem wszystkich wyżej przywołanych parametrów zabudowy, na uwadze mieć należy także zaskarżone postanowienia planu dotyczące minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów oraz minimalnej liczby stanowisk postojowych dla rowerów (§ 13 ust. 10 pkt 1 lit. m i pkt 4 lit. k), które to wymagania planistyczne rozpatrywane łącznie, nie dają żadnych możliwości inwestycyjnych.

Wynika to z załączonego do skargi kasacyjnej opracowania autorstwa architekta M. P. pod nazwą: "Wariantowa analiza możliwości realizacji lub adaptacji budynku biurowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...]". W podsumowaniu tego opracowania wskazano, że "z powyższych analiz wynika, że nie ma w praktyce możliwości zwiększenia obecnego potencjału nieruchomości, ale też nie ma możliwości utrzymania go na dotychczasowym poziomie poprzez doprowadzenie do standardu pełnowartościowego, współczesnego obiektu biurowego. Żadne z analizowanych działań, takich jak:

* wyburzenie budynku istniejącego i budowa nowego obiektu,

* przebudowa (bez zmiany charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji),

* nadbudowa,

* zmniejszenie istniejącego budynku poprzez częściową rozbiórkę,

* remont,

nie jest możliwe z uwagi na bezpośrednie wymagania MPZP dotyczące minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, lub też na wzajemne sprzeczności i wykluczające się wymagania MPZP, dotyczące: minimalnej intensywności zabudowy oraz wskaźników ilości parkingowych."

Innymi słowy, organ planistyczny znając istniejące uwarunkowania nieruchomości skarżącej, wyznaczył dla niej co prawda osobny teren o przeznaczeniu usługowym, jednak tak ukształtował jego dopuszczalne parametry zabudowy, że efektywne skorzystanie z prawa własności jest niemożliwe.

Organ nie rozważył ewentualnego skorzystania z możliwości jakie daje pkt III.1.2 pkt. 4 Studium tj. możliwości przesunięcia granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi (a przynajmniej nic takiego nie wynika z akt planistycznych ani z odpowiedzi na skargę). Sąd podkreśla przy tym, że włączenie nieruchomości skarżącej do terenów o symbolu U wcale nie musiałoby oznaczać - wobec sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej - konieczności ustalenia maksymalnych parametrów określonych dla zabudowy usługowej. Studium daje w tym zakresie organowi planistycznemu niezbędny luz decyzyjny, wskazując jedynie na maksymalne parametry, które można było rozsądnie wyważyć i wypośrodkować interesy skarżącej oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowiących zabudowę jednorodzinną.

Organ nie uwzględnił także nawet niewielkich oczekiwań zgłoszonych w uwadze, odnoszących się do kształtu dachu. Trudno zatem uznać, że uprawnienie gminy do kształtowania przestrzeni (władztwo planistyczne) nie zostało naruszone. Nie ma bowiem zdaniem Sądu żadnego rozsądnego powodu, aby pozostając w zgodzie ze Studium, organ nie mógł zezwolić na nieco wyższą zabudowę i nieco mniejszy teren biologicznie czynny dla nieruchomości skarżącej. To z kolei umożliwiłoby skarżącej wykorzystanie swojej własności zgodnie z jej przeznaczeniem, którym od początku był budynek biurowy.

Tym samym zaskarżonymi rozwiązaniami planistycznymi naruszone (przekroczone) zostało władztwo planistyczne gminy, co należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że z zaskarżonej uchwały – zarówno z jej części tekstowej jak i graficznej – wyeliminowano cały obszar oznaczony w planie symbolem U.4, pozostaje on zatem bez ustaleń planistycznych wynikających z zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.