Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Organizacji A B. – R. – P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą po uzyskaniu pozytywnej opinii Ś. Kuratora Oświaty, Rada Miejska w B. rozwiązała z dniem [...] Zespół Szkół Specjalnych nr [...] z siedzibą w B. przy ul.[...], w skład którego wchodziły: Szkoła Podstawowa Specjalna nr [...] oraz Gimnazjum Specjalne nr[...]. W treści uchwały wskazano, że wspomniane placówki ulegają likwidacji, zaś ich uczniom zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w pozostałych szkołach specjalnych, z kolei pracownikom - zatrudnienie w innych szkołach i placówkach funkcjonujących na terenie B. Określono również, iż dokumentację zlikwidowanego podmiotu przejmuje Zespół Szkół Specjalnych nr[...]z siedzibą w B. przy ul [...], natomiast dokumentację przebiegu nauczania – Ś. Kurator Oświaty, jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 8 lit. i), art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 23´ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) a także art. 5 ust. 5a i art. 5c pkt 1 w związku z art. 62 ust. 5 oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta B..

W dniu [...] do Rady Miejskiej w B. wpłynęło pismo podpisane przez Przewodniczącego Organizacji A z siedzibą w B. będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W jego treści podniesiony został zarzut, iż kwestionowana uchwała mieści się w pojęciu aktu prawnego objętego zakresem zadań związków zawodowych, a pomimo to przy jej uchwalaniu nie została wyczerpana procedura wskazana w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) polegająca na przedłożeniu tym związkom jej projektu, celem uzyskania wymaganej opinii. Strona powołała się również na pogląd zaprezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. (sygn. akt I PZP 2/93), po myśli którego udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, a celowe i świadome pominięcie ich udziału w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy stanowi naruszenie prawa. Nadto podkreśliła, że w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1282/07) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż proces likwidacji placówki oświatowej stanowi całość, na którą składają się uchwały: o zamiarze likwidacji oraz o likwidacji tej placówki i oba te akty wymagają zaopiniowania przez związki zawodowe.

W odpowiedzi na zarzuty sformułowane w przywołanym wyżej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w B. doręczyła stronie pismo z dnia [...] zawierające stanowisko Prezydenta Miasta B., zgodnie z którym brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej uchwały.

Następnie, to jest w dniu [...]Organizacja A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wspomnianą uchwałę z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Skarżący podmiot ponownie podkreślił, iż rzeczoną uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, polegającym na nieprzedłożeniu mu projektu tego aktu do zaopiniowania. Nie dopełniono zatem ustawowego obowiązku zapewnienia organizacji związkowej współuczestnictwa w procesie legislacyjnym projektów przepisów samorządowych będących aktami prawnymi objętymi zakresem zadań związków zawodowych, które są uprawnione do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych oraz socjalnych pracowników jednostki objętej likwidacją. Nadto strona ponownie przywołała stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1282/07).

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. W pierwszej kolejności podkreśliła, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej jest każdy, czyj interes prawny został tym aktem naruszony. Zgodnie zaś ze stanowiskiem judykatury, interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Wspomniany art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie daje zatem podstaw do wniesienia skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę nie opierając się na prawach własnych, lecz na interesie ogółu. W konsekwencji osoba taka powinna wykazać, że kwestionowana przez nią uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Mając na względzie powyższe Rada Miejska w B. wywiodła, że po stronie skarżącego związku zawodowego nie sposób dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego, gdyż podjęta uchwała koliduje tylko z jego interesem faktycznym.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ samorządowy zaakcentował, że wykładni art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych należy dokonywać z uwzględnieniem art. 87 Konstytucji RP. Podniósł bowiem, iż konsultacji ze związkami zawodowymi podlegają projekty aktów prawnych a zatem - w świetle przywołanej normy konstytucyjnej - tylko te uchwały, które są aktami prawa miejscowego. O zaliczeniu danej uchwały do aktów prawa miejscowego decyduje natomiast to, czy jest ona skierowana do szerokiego, bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców. Mając na uwadze powyższe Rada Miejska w B. wywiodła, że cechy takiej nie można przypisać zaskarżonej uchwale o likwidacji szkoły, która - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych - jest indywidualnym aktem organizacyjnym, reguluje konkretną sprawę, odnosi się do imiennie oznaczonego adresata i jako taka nie zawiera powszechnie obowiązujących przepisów gminnych. W rezultacie akt ten nie wymaga publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ani nie podlega konsultacjom związkowym, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Nadto organ samorządowy zwrócił uwagę, że wynikające z cytowanego przepisu uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przysługuje wyłącznie organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Tymczasem Organizacja A nie wykazała, czy spełnia wymogi, od których uzależnione jest uznanie związku zawodowego za reprezentatywny.

Zdaniem organu stanowiącego, strona skarżąca nie może przy tym opierać swej skargi na braku działania, gdyż była świadoma zamiaru likwidacji Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w B. Doręczono jej bowiem podjętą wcześniej w tej kwestii uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...], a pomimo to nie skorzystała ona z uprawnień wynikających z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 §2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

W tym kontekście uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej uchwały wykazała bowiem, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa.

Problematyka związana z podejmowaniem uchwał w przedmiocie likwidacji szkoły uregulowana została w art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie zatem z brzmieniem pierwszego z przywołanych przepisów, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o rozwiązaniu Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w B., czyli indywidualnej jednostki budżetowej. W myśl bowiem art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Nadto, w świetle art. 3 pkt 3 przywołanej ustawy, pod pojęciem placówki publicznej rozumie się jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 tego aktu prawnego.

Zasadniczym przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie zagadnienie, czy w świetle obowiązującego prawa, projekt zaskarżonej uchwały podlegał obligatoryjnej konsultacji ze skarżącą organizacją związkową.

Analizując rzeczoną kwestię należy podnieść, że prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych określone zostało w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) i przysługuje ono reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Uprawnieniu temu odpowiada istniejący po stronie organu władzy publicznej obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku z określeniem terminu przedstawienia stosownej opinii nie krótszego niż 30 dni.

Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych polega na umożliwieniu związkom zawodowym obrony zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (por.: art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Trzeba przy tym odnotować, że przedmiotowe uprawnienie organizacji związkowej odnosi się nie tylko do samych projektów aktów prawnych, lecz także ich założeń, które - co warto podkreślić - są opracowywane do projektów aktów generalnych a nie indywidualnych.

Należy dodać, że spoczywający na organach samorządu terytorialnego obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych rozciąga się tylko na te akty, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 wspomnianej regulacji stanowi o "prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych", a te zostały wymienione w art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 omawianej ustawy. Charakter rzeczonych zadań pozwala natomiast na sformułowanie wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zadania te określone są więc tylko ogólnie, zaś bardziej szczegółowe ich scharakteryzowanie zawierają postanowienia statutowe związków zawodowych.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma ocena charakteru prawnego uchwały stanowiącej przedmiot skargi. Trzeba bowiem podkreślić, że z brzmienia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika jednoznacznie, iż określony w tym przepisie obowiązek poddania projektu lub założenia konsultacjom związkowym odnosi się wyłącznie do aktów prawnych.

Wobec powyższego niezbędne było zbadanie, czy uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] spełnia przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie jej do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Akt prawa miejscowego, będący zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać postanowienia mające charakter normatywny, a więc o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (normy ogólne). Charakter generalny mają natomiast tylko te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się z kolei tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach a nie tylko w jednej konkretnej sytuacji i nie mogą one się konsumować przez jednorazowe zastosowanie (por.: Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003 r., s. 53-73). Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, lecz wystarczy aby wskazywał adresatów, co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Uchwała może być bowiem skierowana na zewnątrz - do mieszkańców i innych podmiotów, albo do wewnątrz - to jest do danego układu organizacyjnego.

W tym kontekście Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie dotyczy ona bowiem zachowań powtarzalnych i wielokrotnych, zaś jej adresatem nie są ogólnie rodzice, czy opiekunowie prawni dzieci objętych nauką we wszystkich placówkach publicznych działających na terenie gminy. Nie zawiera ona zatem norm o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym.

Warto wspomnieć, że także Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 332/05, publ.: Wokanda 2006/7-8/67) wyraził stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym a nie indywidualnym. Nie sposób bowiem przyjąć, aby związek zawodowy mógł ingerować w omawianym trybie w rozstrzygnięcie podjęte w indywidualnej sprawie, które wpływa wszak jedynie pośrednio na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi. Akt indywidualny może być natomiast przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r.

Pomimo, że kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w judykaturze, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany wyżej pogląd.

Trzeba przy tym odnotować, że - jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 353/07, niepubl.) - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ani z art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, aby statut ten miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i aby powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze.

Konsekwentnie należy przyjąć, że również uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., (sygn. akt II OSK 333/05, publ.: LEX Nr 228249), gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo, w cytowanym wyżej wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 332/05) Sąd ten stwierdził, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Rzeczony obowiązek nie obejmuje bowiem spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

Zaskarżona uchwała reguluje konkretną sprawę, dotyczy praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkołach objętych tą uchwałą, a więc odnosi się do imiennie oznaczonego adresata. Nie zawiera natomiast powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie ma charakteru normatywnego, to jest takiego, który reguluje nieoznaczoną liczbę przypadków. W związku z tym można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego i dlatego, jako akt administracyjny podjęty w indywidualnej sprawie, nie może być zakwalifikowana do aktów prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów, na który rozciąga się jej zastosowanie. W konsekwencji uchwała ta nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a co za tym idzie, nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wyjaśnić, że powołany przez skarżący związek zawodowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1282/07, publ.: LEX nr 424525)) dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego na postawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie uchwały rady miasta o zamiarze likwidacji domu kultury, a więc innej placówki niż określona w zaskarżonej uchwale. Nadto, upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1035/06, publ.: LEX nr 281271).

Zważywszy wszystkie przywołanej wyżej okoliczności Sąd uznał, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności i dlatego orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.