Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1069/24 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 20 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1069/24 (dalej postanowienie z 20 maja 2024 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H.K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2024r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania jej do domu pomocy społecznej. Decyzję Kolegium skutecznie doręczono skarżącej 19 marca 2024 r. Termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie upłynął 18 kwietnia 2024 r. Skarżąca wniosła skargę 19 kwietnia 2024 r., tj. 1 dzień po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej ppsa), odrzucił skargę (k. 2-3, 12-13 akt sądowych; k. 6, 7-8 akt administracyjnych).

Zażalenie na postanowienie z 20 maja 2024 r. złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu dalszego jej prowadzenia. Podniosła, że o uchybieniu przeze nią terminowi na wniesienie skargi dowiedziała się dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które doręczono jej 29 maja 2024 r. Do tej pory była przekonana, że złożyła skargę z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Podkreśliła, że uchybienie terminowi nastąpiło nie z jej winy. Z uwagi na wiek i zły stan zdrowia skargę złożyła jej opiekunka. Żadna z nich nie ma wiedzy prawniczej, która pozwalałaby prawidłowo obliczyć termin na wniesienie skargi. Sąd nie wziął pod uwagę ani wieku skarżącej, ani jej stanu zdrowia, ani przedmiotu sprawy, czym rażąco naruszył przepisy prawa, co miało wpływ na treść orzeczenia (k. 22-23 akt sądowych).

Wraz z zażaleniem skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi wraz ze skargą (k. 24-27 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Sąd odrzuca skargę: [...] wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 ppsa). Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie... (art. 53 § 1 ppsa). Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, [...] jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa).

Z przywołanych przepisów ustawy procesowej jednoznacznie wynika, w jakim terminie należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Każdorazowo badanie dochowania terminu do dokonania tej czynności procesowej wymaga poczynienia, przede wszystkim, ustaleń w zakresie daty doręczenia zaskarżonego aktu, która wywołuje rozpoczęcie biegu terminu do złożenia skargi (postanowienie NSA z 1.6.2023 r. I OZ 181/23, Legalis 2934802).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca wniosła skargę z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 ppsa, czego następstwem było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. Faktu doręczenia decyzji II instancji dnia 19 marca 2024 r. i uchybienia terminu nie neguje sama skarżąca. Zgodnie z art. 83 § 1 ppsa, terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, [...]. Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia (art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, dalej kc). Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 kc). Termin oznaczony w [...], miesiącach [...] kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 112 zdanie pierwsze kc). Termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego zapoczątkowywany jest zdarzeniem prawnym - doręczeniem decyzji II instancji i jest terminem 30-dniowym, a nie terminem miesięcznym. Dlatego też w niniejszej sprawie upłynął on 18 kwietnia 2024 r., a nie dzień później.

Termin, o którym stanowi art. 53 § 1 ppsa, jest terminem ustawowym. Oznacza to, że nie może być on skracany ani przedłużany przez sąd, ani przez organ odwoławczy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie jest uprawniony do modyfikacji długości terminu ustawowego. Jest to również termin prekluzyjny, co oznacza, że sąd administracyjny uwzględnia jego upływ z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, jako spóźnioną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. Termin ten ma charakter procesowy - w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu (postanowienie NSA z 25.9.2013 r. II GSK 1765/13, Legalis 914073; postanowienie WSA w Warszawie z 12.12.2005 r. III SA/Wa 1962/05, Legalis 298172; T. Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 458, 464-465, uw. 1, 6 do art. 53 ; tenże, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 178; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 408, nb 1 do art. 53).

Sąd I instancji, stwierdziwszy uchybienie terminu, zobligowany był do odrzucenia skargi wniesionej po terminie. Sąd ani organ odwoławczy nie miał kognicji do przedłużenia terminu dla strony, nawet w przypadku zajścia szczególnych okoliczności. Skarżąca zwróciła uwagę na swój wiek, stan zdrowia i przedmiot sprawy. Jednakże, wobec niezłożenia skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia (art. 87 § 1 ppsa) Sąd na tym etapie postępowania nie był władny do badania tych okoliczności. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia skargi zawsze prowadzi do jej odrzucenia. Sąd jest w tym zakresie związany art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 ppsa i nie ma swobody w kreowaniu innej sytuacji prawnej strony.

W tym stanie rzeczy zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.

II. Niemniej, należy mieć na uwadze, że skarżąca jednocześnie z zażaleniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi wraz ze skargą (k. 24-27v akt sądowych).

W orzecznictwie i w doktrynie na tle art. 169 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550, dalej kpc) utrwalony jest pogląd, że wniosek o przywrócenie terminu i zażalenie na odrzucenie pisma z powodu uchybienia terminu wyłączają się wzajemnie. Gdy strona twierdzi, że nie uchybiła terminowi do wniesienia środka prawnego i zaskarża postanowienie odrzucające ten środek - to termin przewidziany w art. 169 § 1 kpc biegnie dla niej dopiero od chwili doręczenia postanowienia sądu rewizyjnego [obecnie drugoinstancyjnego - uw. NSA] oddalającego zażalenie, wydanego na posiedzeniu niejawnym, bo wówczas dopiero dowiedziała się o uchybieniu terminowi. Ewentualny wniosek o przywrócenie terminu wystarczy złożyć dopiero po oddaleniu zażalenia (postanowienie Sądu Najwyższego z 2.9.1993 r. II CRN 83/93, Lex 293287, aprobowane przez S. Dmowskiego w: red. K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, t. I, s. 554-555, nb 3). Odpowiednie relacje między tymi dwoma rodzajami postępowań zachodzą także na tle ppsa.

Z praktyki orzeczniczej wynika, że nierzadkie są przypadki łącznego składania zażalenia na odrzucenie pisma procesowego (skargi) i wniosku o przywrócenie terminu przewidzianego na wykonanie danej czynności procesowej. W przypadku jednoczesnego złożenia zażalenia na orzeczenie o odrzuceniu pisma procesowego (skargi) i wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej - winien być nadany bieg w pierwszej kolejności zażaleniu, a dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności czynności procesowej wskutek upływu terminu rozpoznaniu podlega wniosek o jego przywrócenie.

Na gruncie ppsa uprawniony jest pogląd o dopuszczalności jednoczesnego złożenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu pisma procesowego i ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej.

Jak trafnie wypowiedziano się w doktrynie co do kolizji obu środków: rozwiązania analizowanego problemu należy szukać nie na płaszczyźnie niedopuszczalności jednoczesnego dokonania dwu czynności procesowych, lecz na płaszczyźnie niedopuszczalności ich jednoczesnego rozpoznania. Stwierdzenie, że przesłanki środka odwoławczego i wniosku o przywrócenie terminu wzajemnie się wykluczają, oznacza tylko tyle, że obie te czynności nie mogą okazać się skuteczne. Jeżeli obie czynności procesowe spełniają przewidziane dla nich wymagania formalne, konieczne jest nadanie im właściwego biegu. Wojewódzkie sądy administracyjne w pierwszej kolejności winny nadawać bieg zażaleniu, a w przypadku jego oddalenia przystąpić do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Proponowane wyjście rozwiązuje liczne problemy będące konsekwencją konieczności odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako przedwczesnego oraz - co istotne - wydatnie przyczynia się do zapewnienia sprawności postępowania przez wyeliminowanie konieczności wydawania wpadkowych orzeczeń, które jako zaskarżalne niepotrzebnie angażują Naczelny Sąd Administracyjny (D. Lebowa, Kolizja wniosku o przywrócenie terminu i środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/ 3/s. 87-88). Pogląd ów aprobowany jest w piśmiennictwie (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego administracyjnego, LexisNexis 2009, s. 269, uw. 4.1; A. Nędzarek, Wymogi procesowe wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2013/2/s. 87).

Zasadniczo nie jest trafny pogląd, że w przypadku łącznego złożenia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu, sąd administracyjny winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania formułowanych żądań pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (H. Knysiak-Molczyk, Uchybienie i przywrócenie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2006/7-8/s. 127 p. III; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda - op. cit., s. 639, nb 11 in fine do art. 87).

To, że strona korzysta z dwu środków prawnych, z których tylko jeden może okazać się skuteczny, nie powinno być rozwiązywane w trybie art. 49 ppsa, gdyż nie ma przeszkód formalnych do ich rozpoznania. Rzeczą sądu jest właściwe nadanie biegu pismom procesowym składanym przez stronę, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 7 ppsa zasady szybkości postępowania i wymogów sprawiedliwości proceduralnej. Poszukując właściwych rozwiązań procesowych w konkretnej sprawie, należy mieć również na uwadze, że celem nowelizacji ppsa dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. było, m.in., usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W zależności od etapu postępowania, na którym strona składa wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, różny może być sposób procedowania przez sąd. Jeżeli strona składa wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi przed jej odrzuceniem z powodu jej nieopłacenia [co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca; skarżąca ustawowo jest zwolniona od kosztów sądowych; art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - uw. NSA], to należy w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. W takiej sytuacji odrzucenie nieopłaconej skargi, w przypadku gdy został złożony wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego, możliwe jest dopiero po prawomocnym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu.

Jeżeli wystąpi taka sytuacja, że wniosek o przywrócenie terminu nie zostanie rozpoznany, a skarga zostanie odrzucona, to wówczas wniosek taki nie staje się bezprzedmiotowy. Wskazuje się bowiem, że ewentualne postanowienie sądu o przywróceniu terminu znosi skutki postanowienia o odrzuceniu środka prawnego, bez potrzeby uchylenia tego orzeczenia (postanowienia NSA z: 9.9.2011 r. II OSK 1692/11; 28.10.2015 r. II OSK 2557/15; 4.12.2015 r. I OZ 1601/15; 20.1. 2016 r. I GZ 729/15; 24.8.2016 r. II OSK 1973/16; 24.1.2017 r. II OZ 1482/16; 23.3.2017 r. II GZ 207/17; 12.5.2017 r. II OZ 449/17, cbosa). Innymi słowy, w przypadku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, postanowienie o odrzuceniu skargi upada.

Dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej, rozpoznaniu podlega wniosek o przywrócenie terminu. W przypadku uwzględnienia zażalenia i uchylenia orzeczenia o odrzuceniu pisma wniosek o przywrócenie terminu stałby się bezprzedmiotowy.

Kwestie związane z wiekiem i stanem zdrowia skarżącej oraz przedmiotem niniejszej sprawy są na tyle istotne, że z pewnością należy je wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Będą one istotą postępowania zainicjowanego złożeniem przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zawartego w zażaleniu. Instytucję tę reguluje art. 86 § 1 i nast. ppsa.

Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 ppsa). Właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpozna wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie został jeszcze rozpoznany przez Sąd I instancji, toteż podniesione przez skarżącą okoliczności związane z jej wiekiem i stanem zdrowia oraz przedmiotem niniejszej nie mogły być analizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu zażalenia od postanowienia z 20 maja 2024 r. Z woli ustawodawcy to Sąd I instancji oceni wniosek o przywrócenie terminu.