III OSK 1446/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-06-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6191 Żołnierze zawodowi	
Hasła tematyczne	Żołnierze zawodowi	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 2066/22	
Skarżony organ	Minister Obrony Narodowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2305; art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 ust. 3 i w zw. z art. 458 ust. 5 w zw. z art. 137 ust. 1; Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2066/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 września 2022 r. nr 2518/DSS w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.C. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2066/22, oddalił skargę M.C. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej jako organ odwoławczy, organ drugiej instancji lub MON) z dnia 8 września 2023 r., nr 2518/DSS, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w G. (dalej jako organ pierwszej instancji) z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr 1220/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego wypłacanego co miesiąc przez okres 1 roku w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego żołnierzowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 lipca 2022 r. do wojskowego organu emerytalnego wpłynął wniosek strony o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 459 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 655 ze zm., dalej jako u.o.O.).

Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku, odmówił stronie prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że strona pełniła zawodową służbę wojskową krócej niż 10 lat.

Strona w złożonym odwołania od decyzji podniosła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 485 ust. 5 u.o.O., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że służba w Policji nie wlicza się do okresu 10 lat zawodowej służby wojskowej, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pieniężnego. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że z posiadanych akt wynika, iż skarżący pełnił służbę w CSSP K. w okresie od 16 sierpnia 2005r. do 22 września 2005r., tj. przez okres 1 miesiąca, służbę stałą jako funkcjonariusz Policji w okresie od 28 sierpnia 2006 r. do 17 października 2018 r., tj. przez okres 12 lat i 1 miesiąca, oraz nieprzerwaną zawodową służbę wojskową w okresie od 18 października 2018 r. do 30 czerwca 2022 r., tj. przez okres 3 lat i 8 miesięcy. MON wskazał ponadto, że skarżący dokonał wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej i legitymuje się okresem zawodowej służby wynoszącym jedynie 3 lata i 8 miesięcy, co nie uprawnia go do wnioskowanego świadczenia.

W skardze na decyzję organu odwoławczego strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 u.o.O. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że służba w Policji nie wlicza się do okresu 10 lat zawodowej służby wojskowej, o czym mowa w art. 458 ust. 5 u.o.O. i skutkuje brakiem prawa do świadczenia pieniężnego z art. 459 pkt 1 u.o.O., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować uznaniem okresu służby w Policji za okres zawodowej służby wojskowej i finalnie przyznaniem świadczenia skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że należy podzielić stanowisko organu, iż ustawodawca w art. 460 ust. 5 u.o.O. ujął dodatkową przesłankę, której spełnienie warunkuje uzyskanie prawa do wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W myśl przywołanego wyżej przepisu w przypadku, gdy żołnierz dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej to do otrzymania świadczenia pieniężnego, stosownie do art. 458 ust. 5 u.o.O., wymagane jest również posiadanie 10 lat zawodowej służby wojskowej. Jednocześnie ustawodawca w przepisie art. 458 ust. 5 u.o.O. nie zawarł jak w art. 460 ust. 1 u.o.O. odesłania do art. 137 ust. 1, zgodnie z którym do obliczania okresu 15 lat nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, dolicza się okresy służby w formacjach, o których mowa w tym przepisie, przesądzając tym samym o tym, że okresu służby w innych formacjach mundurowych nie wlicza się do okresu 10 lat zawodowej służby wojskowej.

Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 ust. 5 u.o.O. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że służba w Policji nie wlicza się do okresu 10 lat zawodowej służby wojskowej, o której mowa w art. 458 ust. 5 u.o.O. i skutkuje brakiem prawa do świadczenia pieniężnego z art. 459 pkt 1 u.o.O., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować uznaniem okresu służby w Policji za okres zawodowej służby wojskowej i przyznanie tego świadczenia skarżącemu.

W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 u.p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także na podstawie art. 203 u.p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej jak i jego uzasadnienie stanowią w znacznej mierze powtórzenie zarzutu i argumentacji poczynionych w skardze. Organ odwoławczy wniósł ponadto o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczył, iż nie sprzeciwia się zgłoszonemu przez skarżącego kasacyjnie żądaniu rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 u.p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zagadnienie prawne jakie ujawniło się w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy było już przedmiotem orzekania w innych sprawach sądowoadministracyjnych. W szczególności kwestią interpretacji art. 458 ust. 5 w zw. z art. 460 ust. 5 u.o.O. zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 79/24, z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2716/24, z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1759/24, oraz z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1768/24 (wszystkie przywołane wyroki dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym przychyla się do interpretacji przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach i przytacza poniżej zawarte w nich wywody.

Rozpatrując zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 ust. 5 u.o.O. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że okresów służby w Policji nie wlicza się do okresu 10 lat zawodowej służby wojskowej, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia z art. 459 ust. 1 u.o.O., w pierwszej kolejności należy odnieść się do treści przepisów art. 137 ust. 1 i art. 815 u.o.O. Zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.o.O. funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego może być na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej, jeżeli wykazuje predyspozycje do pełnienia tej służby. Na mocy tego przepisu ustawodawca umożliwił funkcjonariuszom określonych służb (formacji) na kontynuowanie służby Państwu w ramach zawodowej służby wojskowej.

Jak stanowił z kolei art. 137 ust. 2 u.o.O., w brzmieniu na dzień wydawania kwestionowanej decyzji organu drugiej instancji, "Przeniesienie, o którym mowa w ust. 1, odbywa się za zgodą Ministra Obrony Narodowej oraz ministra nadzorującego daną służbę, z zachowaniem ciągłości służby". Natomiast w art. 815 u.o.O. stwierdza się, że przepis art. 137 ust. 2, w zakresie ciągłości służby, stosuje się odpowiednio do osób, które pełniły służbę w formacjach, o których mowa w tym przepisie, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zostały powołane do zawodowej służby wojskowej.

Powyższy przepis należy jednak odczytywać w ten sposób, że ustawodawca regulując poszczególne uprawnienia każdorazowo decyduje, w ramach których to konkretnie uprawnień następuje zaliczenie poprzednich okresów służby w innych formacjach i w jakiej części okresów takie zaliczenie następuje. Ustawodawca dał temu wyraz m.in. w przepisie art. 460 ust. 1 u.o.O., nadając mu brzmienie: "Świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 459 pkt 1, przysługuje żołnierzowi, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez okres co najmniej 15 lat, do którego dolicza się okres służby w formacjach, o których mowa w art. 137 ust. 1. Przepis art. 458 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Wprowadzając jednocześnie odpowiednie stosowanie przepisu art. 458 ust. 3 tej ustawy dotyczącego odprawy, ustawodawca nakazał zaliczenie poprzednich okresów służby w sposób bardziej szczegółowy niż ma to miejsce w przepisie ogólnym - przepisie art. 137 ust. 1 u.o.O.

Nie można zatem wykładać przepisu art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 ust. 3 i w zw. art. 458 ust. 5 u.o.O. w ten sposób, że ustawodawca zamieszczając w art. 460 ust. 1 odesłanie do art. 137 ust. 1 oraz art. 458 ust. 3 ustawy, zamieścił również takie odesłanie do art. 137 ust. 1 ustawy w art. 458 ust. 5 u.o.O.

Przeciwnie, brzmienie przepisu art. 458 ust. 5 u.o.O. wskazuje na celowe niepowiązanie wskazanego tam okresu 10 lat z dobrodziejstwem stosowania art. 137 ust. 1 i 2 u.o.O.

Zatem za prawidłową uznać należy wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, wedle której w przypadku zwolnienia ze służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego ustawodawca wprowadził w art. 458 ust. 5 w zw. z art. 460 ust. 5 u.o.O. nie tylko kryterium posiadania nieprzerwanego 15-letniego okresu służby wojskowej oraz możliwość doliczenia pełnienia służby w innych formacjach mundurowych, ale również warunek, że w tym 15-letnim okresie służby żołnierz musi legitymować się nieprzerwanym 10-letnim okresem pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Powyższe stanowisko nie narusza ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (zob. w tej materii orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt K 15/97, publ. OTK 1997, Nr 3-4, poz. 37). W orzecznictwie TK wyjaśniono, że nakaz równości dotyczy bowiem tylko tych podmiotów, które są obdarzone określoną cechą relewantną z punktu widzenia danej sfery stosunków prawnych, gdy dyspozycja normy prawnej wyróżnia daną sferę stosunków ze względu na wskazaną cechę relewantną oraz gdy istnieje związek pomiędzy cechą relewantną danej kategorii podmiotów a treścią przyjętej regulacji (zob. w tej materii wyrok TK z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, publ. OTK-A 2004, Nr 3, poz. 22; wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt U 10/07, publ. OTK-A 2009, Nr 11, poz. 163 i z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 13/02, publ. OTK-A 2003, Nr 4, poz. 28; zob. też I. Pużycka, J. Wojnowska-Radzińska, Zasada równości..., s. 268-269)" - cyt. za M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 32 Konstytucji). W procesie stosowania prawa określenie tego, kiedy występuje zróżnicowanie, wynika wprost z zakresu hipotezy danej normy. Jeżeli dany podmiot odpowiada wszelkim jej cechom, to sposób zastosowania danej normy do tego podmiotu musi być taki sam, jak wobec wszystkich pozostałych podmiotów, które tym cechom tamże odpowiadają.

Artykuł 458 ust. 5 u.o.O., stosowany w związku z przepisem art. 460 ust. 5 ustawy, wprowadził dwa kryteria zróżnicowania ze względu na przesłankę sprawiedliwościową: pierwsze kryterium - wypowiedzenie przez żołnierza stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oraz - drugie kryterium - jej pełnienie przez okres krótszy niż 10 lat. Zamiarem racjonalnego ustawodawcy było wyeliminowanie nadużyć związanych z nabyciem uprawnień związanych nie tylko wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego, ale również wskutek zdarzeń prawnych lub faktycznych obiektywnie niekorzystnych dla zawodowej służby wojskowej jak zrzeczenie się obywatelstwa, otrzymanie niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, prawomocne ukaranie przez organ właściwego samorządu zawodowego karą zawieszenia lub pozbawienia prawa wykonywania zawodu (specjalności zawodowej), czy też nieobecność w służbie jednorazowo przez okres 3 dni roboczych, która nie została usprawiedliwiona. Wszystkie te przypadki ustawodawca umieścił obok wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w przepisie art. 458 ust. 5 u.o.O.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nierównością wobec prawa byłoby nieuwzględnienie tych przypadków (pominięcie cech relewantnych) i przyznanie wszystkim żołnierzom zawodowym świadczenia pieniężnego bez jakiegokolwiek zróżnicowania.

Należy również zwrócić uwagę, że uregulowanie przez ustawodawcę przesłanki negatywnej jest skorelowane ze świadomym wyborem żołnierzy, którzy sami dokonali wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Dodatkowo należy wskazać, że taka sama wykładnia przepisów obowiązywała na gruncie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (były to odpowiednio przepisy art. 95 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 4 i art. 94 ust. 5 i 6 tej ustawy) i była w pełni zaaprobowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak dla przykładu podać można, iż NSA w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 842/08, stwierdził, że pojęcie zawodowej służby wojskowej w myśl art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (odpowiednik przepisu art. 458 ust. 5 u.o.O.) należy interpretować ściśle tylko do służby pełnionej przez żołnierza powołanego do niej i pełniącego służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej lub służby terminowej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z kolei w innym wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1076/10, NSA stwierdził, że z uregulowania art. 94 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych "można wyciągnąć tylko jeden logiczny wniosek, a mianowicie taki, że zawarte w nim pojęcie "zawodowej służby wojskowej" występuje w dwóch znaczeniach, a mianowicie "czynnej służby wojskowej" w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie art. 458 ust. 3 u.o.O.) i "zawodowej służby wojskowej" zgodnej z definicją żołnierza zawodowego (art. 6 pkt 1 tej ustawy). W przeciwnym wypadku bowiem, nigdy nie miałaby zastosowania przesłanka negatywna wynikająca z art. 96 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych".

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.