Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1010/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1010/22 oddalił skargę R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku przeprowadzili w dniach 2, 3 i 6 sierpnia 2021 r. kontrolę w należącym do R. Sp. z o.o. w Ł. (dalej również: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) sklepie R., zlokalizowanym pod adresem ul. [...], [...] B., w zakresie znakowania preparatów do żywienia małych dzieci.

Na podstawie wyników kontroli Podlaski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) wydał [...] września 2021 r. decyzję zakazującą wprowadzenia do obrotu przez Spółkę w R., ul. [...], [...] B., partii 1600 g produktu o nazwie NAN OPTIpro Nestle 5 - mleko modyfikowane w proszku, określonej w decyzji partii (dalej również: produkt), zafałszowanego poprzez nieprawidłowe oznakowanie.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w oznakowaniu zakwestionowanej partii produktu użyto terminu "mleko", wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 671 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1308/2013).

Tymczasem ustalono, że w skład produktu wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej słonecznikowy i olej rzepakowy), w składzie stwierdzono również dodatek innych składników, także takich, które nie pochodzą z mleka, m.in. maltodekstryny, fruktooligosacharydy FOS, oleju rybiego, emulgatora (lecytyny z soi), przeciwutleniacza (palmitynian askorbylu).

Sąd zauważył, że zgodnie z pkt 1 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 pojęcie "mleko" oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji – otrzymywaną z co najmniej jednego doju. Pojęcie to może być stosowane ponadto stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV załącznika; b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem, że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka. Pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą – zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu. Przepis ten nie ma zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. Do produktów takich nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 376, str. 21, zwanej dalej: dyrektywą 2006/114/WE), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że produkt posiada szereg dodatków, które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne, co uniemożliwia uznanie go za mleko, zgodnie z cytowaną wyżej definicją. Nie znajduje przy tym zastosowania wyjątek o którym była mowa, bowiem dotyczy on wyłącznie produktów wskazanych w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 336, str. 55, zwanej dalej: Decyzją Komisji ). W wykazie produktów w załączniku I Decyzji Komisji nie umieszczono produktu w postaci "mleka modyfikowanego", tymczasem tylko do produktów wymienionych w Decyzji Komisji, na zasadzie odstępstwa, można stosować nazwę mleko lub zastrzeżoną dla przetworu mlecznego. Państwa członkowskie przedstawiają Komisji orientacyjne wykazy produktów, które ich zdaniem spełniają, na ich terytorium, kryteria kwalifikowania się do powyższego wyjątku. W wykazie należy umieścić nazwy produktów zgodne z ich tradycyjnym stosowaniem w różnych językach Unii, w celu wprowadzenia tych nazw do użytku we wszystkich państwach członkowskich. W wykazie w języku polskim zamieszczono zaś jedynie nazwę "ser jabłeczny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji istnienia legalnej definicji mleka wykluczone jest swobodne stosowanie tego pojęcia w opisie produktu, który mlekiem nie jest.

Sąd nie podzielił poglądu Spółki, w świetle którego możliwość używania nazwy "mleko modyfikowane" wynika z faktu, że jest to nazwa zwyczajowa, a zatem jej użycie znajduje swoje oparcie w treści art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1169/2011). Powołany przepis rozróżnia pojęcia "nazwa przewidziana w przepisach", "nazwa zwyczajowa" oraz "nazwa opisowa" i właśnie w takiej kolejności należy środkom spożywczym przypisywać właściwą nazwę. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011 "nazwa przewidziana w przepisach" oznacza nazwę środka spożywczego określoną w mających zastosowanie przepisach unijnych lub, w przypadku braku takich przepisów unijnych, nazwę przewidzianą w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych mających zastosowanie w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego, zaś "nazwa zwyczajowa" (art. 2 ust. 2 lit. o), oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Jak zauważył WSA, "mleko modyfikowane" nie spełnia definicji "nazwy przewidzianej w przepisach", bowiem brak jest regulacji zarówno unijnych jak i krajowych, w których byłby zdefiniowany produkt o tej nazwie.

Spółka powołała się na motyw 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 181, str. 35 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 609/2013), z którego wynika, że na unijnym rynku wzrasta liczba napojów na bazie mleka i podobnych produktów, które są reklamowane jako szczególnie odpowiednie dla małych dzieci. Produkty te, które można wyprodukować na bazie białka pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego, takie jak mleko krowie, mleko kozie, soja lub ryż, są często wprowadzane na rynek jako mleko wzrostu lub mleko dla juniora lub przy użyciu podobnej terminologii. Według Sądu powyższe jedynie potwierdza prawidłowość stanowiska organów. W omawianym motywie nie ma mowy o "mleku modyfikowanym", natomiast już na wstępie mowa jest o "napojach na bazie mleka", zaś sformułowania "mleko wzrostu" lub "mleko dla juniora" podano wyłącznie jako przykłady stosowanych w obrocie nazw, nie wypowiadając się jednak o ich ewentualnej prawidłowości. Należy zauważyć, że poza użyciem tych terminów w motywie 31, nie pojawiają się one w dalszej części rozporządzenia.

Wobec argumentu Spółki o powszechności stosowania określenia "mleko modyfikowane" również przez innych producentów, WSA stwierdził, że z doświadczenia życiowego wynika, że klienci skupiają się głownie na nazwie handlowej oraz firmie produkującej dany produkt, a także jej szacie graficznej, które to elementy pozostaną bez zmian.

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo zidentyfikował uchybienia dotyczące oznakowania produktu i zasadnie uznał, że został on oznakowany niezgodnie z przepisami. To zaś jest wystarczające do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 630, zwanej dalej: u.j.h.) i do zakazania wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Organy obu instancji w decyzjach błędnie użyły określenia "zafałszowany" w odniesieniu do produktu i powołały się na definicję zawartą w art. 3 pkt 10 u.j.h. W ocenie WSA w realiach rozpoznawanej sprawy, ten błąd nie jest na tyle znaczący, aby mógł stanowić przyczynę uchylenia decyzji. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu, a w uzasadnieniach decyzji organy w sposób szeroki i przekonujący wyjaśniły dlaczego produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej wynikających z przepisów regulujących sposób oznakowania tego typu artykułów rolno-spożywczych.

Sąd uznał, że organy, zakazując wprowadzenia produktu do obrotu, miały na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes Spółki. Nadrzędną funkcją prawa żywnościowego jest bezpieczeństwo konsumenta na rynku artykułów rolno-spożywczych. Wprowadzenie zaś do obrotu produktu niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania niewątpliwie stoi w sprzeczności z interesem społecznym. Zakaz wprowadzenia do obrotu partii takiego produktu winien być zatem traktowany nie jako sankcja, ale jako instrument ochrony praw konsumenta. Sąd nie podzielił zarzutu Spółki, że decyzja o zakazie wprowadzenia do obrotu partii produktu była nieproporcjonalna i podważała zaufanie obywateli do władz publicznych, wynikała bowiem z omówionych regulacji prawa krajowego i unijnego.

Ponadto WSA stwierdził, że użycie sformułowania "Inne" poprzedzającego wymienienie dodatkowych składników, które nie wchodzą w skład informacji o wartości odżywczej, na końcu, ale w ramach tabeli, bez wyraźnego – graficznego - ich oddzielenia, np. poprzez wymienienie ich bezpośrednio pod tabelą wartości odżywczych, stanowi naruszenie przepisów dotyczących etykietowania informacji owartości odżywczej na mocy rozporządzenia nr 1169/2011.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. jego uchylenia i rozpoznania skargi Spółki złożonej do WSA, a w konsekwencji uchylenia decyzji GIJHARS, decyzji WIJHARS i umorzenia postępowania. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono, w wykonaniu art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w związku z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie WIJHARS i GIJHARS nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 4 u.j.h. w związku z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011, oraz art. 78 ust. 2 w związku z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej.

3. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h. w związku z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w związku z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w związku z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w związku z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

4. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust.

1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w związku z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł podlegać merytorycznej ocenie zarzut naruszenia "przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 78 ust. 2 oraz części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 w związku z art. 2 Konstytucji RP" poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż organy "błędnie określiły produkt jako zafałszowany – i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie organów nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości".

Po pierwsze, zarzut ten został w skardze kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na tym, że nie doszło do uchylenia decyzji z powodu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji – istniejącej w ocenie skarżącej – wady decyzji. Po drugie, w żadnej z partii uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca nie wykazała, na czym polegało naruszenie art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.g.h. oraz art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, a także art. 78 ust. 2 oraz części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz art. 2 Konstytucji RP, a także wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy.

Nawet przyjmując, że skarżąca zakwestionowała kwalifikację produktu jako "zafałszowanego" brak jest podstaw do oceny zasadności tak sformułowanego zarzutu, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy – niezależnie od wadliwości oceny z punktu widzenia art. 3 pkt 10 u.j.h. – w sposób wystarczający wykazały, że produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej (art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 u.j.h.), a skarga kasacyjna nie podważa zasadności tej konkluzji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n i o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest zwyczajową nazwą tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych. Zarzut ten zmierza do wykazania, że posługując się nazwą produktu "mleko modyfikowane" podczas wprowadzania produktu do obrotu, nie naruszono przepisów o jakości handlowej (do których odsyła art. 4 u.j.h.), bowiem jakość handlowa takiego produktu w zakresie obejmującym jego oznakowanie, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 u.j.h., nie prowadziła do "niespełnienia wymagań jakości handlowej" (a w konsekwencji nie powinna rodzić decyzji z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.).

W ocenie skarżącej, oznaczenie "mleko modyfikowane" nie wprowadza w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym jego właściwości i składu, jest to informacja rzetelna, jasna i łatwa do zrozumienia dla konsumenta.

Nazwa "mleko modyfikowane" jest nazwą zwyczajową, dopuszczalną z punktu widzenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zdanie pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zdanie drugie).

Spółka podniosła, że dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, czego dowodzą już regulacje części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Nazwa zwyczajowa jest kategorią normatywną i wyprzedza pod względem powinności przedsiębiorcy obowiązek nadania środkowi spożywczemu nazwy opisowej.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) winna być stosowana przez konsumentów, w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na zewnętrznych skutkach stosowania nazwy "mleko modyfikowane", tj. na praktyce jej używania, którą skarżąca oceniła jako powszechną. Wywody te tracą jednak na znaczeniu, bowiem nazwa "mleko modyfikowane" nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej; bezwzględnie wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III zał. VII zał. do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011, gdzie zawarto odpowiedź na pytanie: jaką funkcję ma spełniać zwyczaj w zakresie, w jakim usuwa potrzebę dalszego wyjaśniania nazwy. Zgodnie z tym przepisem zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Aktualność zachowuje ta partia wywodu, jaką wcześniej zaprezentowano w celu zobrazowania semantyki terminu "... modyfikowane". Jeżeli – jak to już wykazano wcześniej – termin ten jest wyłącznie odesłaniem donikąd (formalną sygnalizacją jakiejś obróbki) i żadna tradycja, ani zwyczaj z procesem "modyfikacji" nie łączy konkretnych cech, jakie modyfikacja ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. W sytuacji gdy wyrażenie "mleko modyfikowane" wciąż wymaga precyzowania na czym modyfikacja polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p) rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej ułomnej znaczeniowo nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o) tego rozporządzenia. Tym samym stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej, ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (wyrok z 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18, CBOSA).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do art. 30b u.j.h. w związku art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625) poprzez wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka podczas gdy możliwe było zastosowanie środka mniej dolegliwego.

Zgodnie z art. 30b u.j.h., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności (zdanie pierwsze); przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zdanie drugie).

W myśl art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia (zd. pierwsze); przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (zd. drugie); państwa członkowskie powiadamiają do dnia 14 grudnia 2019 r. o tych przepisach Komisję oraz niezwłocznie powiadamiają ją o wszelkich ich późniejszych zmianach.

Nie ulega kwestii, że w sprawie nie miał zastosowania art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, bowiem jest on adresowany do prawodawcy i zawiera wytyczne w zakresie środków, które powinny być uwzględnione w procesie stanowienia prawa, a także obowiązki notyfikacyjne związane ze stanowieniem prawa żywnościowego.

W sprawie nie został naruszony art. 30b u.j.h., a zarzut w zakresie tej regulacji zmierza do wykazania, że organy powinny poprzestać na czynnościach kontrolnych i nie wydawać kwestionowanej decyzji, co rodzi w ocenie skarżącej nieproporcjonalną reakcję władzy przez ingerencję w interesy skarżącej. Zupełnie jednak pominięto, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. wprowadza dla organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych regulację o podłożu kompetencyjnym. Wyrażenie "w drodze decyzji może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej" w następstwie określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. e u.j.h. czynności nadzoru nad jakością, oznacza obowiązek odstąpienia od zasady wedle, której organy władzy publicznej nie ingerują w relacje handlowe. Ergo, organ ma obowiązek wydania decyzji zakazującej wprowadzania artykułu do obrotu, gdyż czynność orzecznicza stanowi w tym wypadku istotę nadzoru, który z definicji po fazie kontrolnej wymaga władczego przywrócenia zastanego stanu do odpowiadającego prawu. Nie jest więc tak, że organ kierując się względami natury celowościowej, może odstąpić od wydania decyzji, jak próbowała to wykazywać skarżąca.

Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 17 ust. 5 w związku z pkt 1 części A załącznika VI do rozporządzenia nr 1169/2011 przez jego "błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta w oznakowaniu produktu i z tej przyczyny jej pominięcie w nazwie nie może wprowadzić nabywcy w błąd".

Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, Spółka wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z art. 17 ust. 5 w związku z pkt 1 części A załącznika VI do rozporządzenia nr 1169/2011 nie zamieściła w samej nazwie produktu (środka spożywczego) lub w danych oznaczających produkt, bezpośrednio towarzyszących tej nazwie szczegółowych informacji dotyczących warunków fizycznych tego środka lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (tu "sproszkowany"), co w przypadku przeciętnego, masowego i nieprofesjonalnego klienta (konsumenta) mogło wprowadzać nabywcę w błąd co do istnienia tego rodzaju właściwości produktu.

Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej za pomocą sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia z wykazujących samodzielność graficzną i informacyjną danych o wartości odżywczej artykułu.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczną oraz b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli (zdanie pierwsze); w odpowiednich przypadkach można zamieścić – bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej – komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone, b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone, c) alkohole wielowodorotlenowe, d) skrobia, e) błonnik, f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII części A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII części A pkt 2.

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej (zdanie pierwsze); wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 (zdanie drugie); jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia (zdanie trzecie); informacja o ilości substancji, której (których) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotycząca, wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej i wyrażana zgodnie z art. 3, art. 32 i art. 33 rozporządzenia nr 1169/2011 (zdanie czwarte); jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji (zdanie piąte); w przypadku suplementów żywnościowych informacje są podawane zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/46/WE.

Regulacje te wprowadzają, co jest poza sporem, konstrukcję informacji o wartości odżywczej, wskazując na jej część obligatoryjną (wartość energetyczna oraz tłuszcze, kwasy tłuszczowe nasycone, węglowodany, cukry, białka i sól) oraz fakultatywną (sól wynikająca z obecności sodu oraz ilość kwasów tłuszczowych nienasyconych, alkohol, skrobia, błonnik i witaminy). Tak określona treść (narzucona przez art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011) została sformalizowana i wymaga graficznego odwzorowania (etykietowania) "w tym samym polu widzenia", o jakim mowa w art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia nr 1924/2006; to pole widzenia może obejmować również "ilość substancji (...) która nie została podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej" (art. 7 zd. czwarte rozporządzenia nr 1924/2006).

W realiach badanej sprawy, dane nieobjęte tymi wykazami (dotyczące informacji o kwasie linolowym i ɑ-linolenowym) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej jednostki tabelarycznej (elemencie graficznym), zlewając się optycznie z samodzielnymi pod względem informacyjnym, danymi o wartości odżywczej. Skład "poza-odżywczy" produktu został więc w sensie układu przestrzennego "podciągnięty" pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to, jak trafnie dostrzegły organy i Sąd pierwszej instancji, naruszenie tych regulacji. Samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne" w tym samym polu widzenia (co jeszcze było dopuszczalne), ale z zachowaniem ich jako elementu graficznego tabeli składników odżywczych (co już odbyło się z naruszeniem prawa), stanowiło nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej.

Takie etykietowanie, czego nie dostrzega skarżąca, może prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia nabywcy w błąd "co do właściwości środka spożywczego", w tym poprzez przypisanie produktowi przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, a więc przypisanie mu właściwości, których mu brak w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz. Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 109, s. 29, zwanej dalej dyrektywą nr 2000/13/WE), do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1924/2006. Zamieszczając poszczególne dane należało więc stosować takie środki w postaci "wszelkich wyrazów, danych szczegółowych, ilustracji lub symboli" (określonych w art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy nr 2000/13/WE w związku z art. 2 ust. 2 lit. a) u.j.h.), które dawałyby konsumentowi gwarancję uniknięcia potraktowania składników "poza-żywieniowych" jako elementu etykiety przeznaczonej na tabelę wartości odżywczych. Dane etykiety, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd rodzą konieczność stwierdzenia naruszenia obowiązku rzetelnego informowania o środkach spożywczych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1320/19, CBOSA). Przy ocenie prawidłowości informacji zawartej na produkcie należy mieć na uwadze kryterium modelu przeciętnego konsumenta, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa żywnościowego i zwykle nie jest w stanie korygować wadliwych danych, czy też dokonywać ich selekcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 415/20, CBOSA).

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).