Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. j. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/22 w sprawie ze skargi G. sp. j. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1063.2021.ML.3 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. sp. j. z siedzibą w C. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/22 oddalił skargę G. sp. j. z siedzibą w C. (dalej: Gospodarstwo lub Spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister lub organ II instancji) z 23 lutego 2022 r. o wpisie do rejestru zabytków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WWKZ lub organ I instancji) decyzją z 31 sierpnia 2018 r. wpisał do rejestru zabytków bramę parkową i teren parku dworskiego w S., gmina [...], powiat [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyło G. sp. j. w C., będące właścicielem tego terenu.

Decyzją z 4 marca 2019 r. Minister uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie przedstawił dowodów obrazujących aktualny stan faktyczny na gruncie. Niejasne są także powody wpisania do rejestru zabytków parku dworskiego, według znajdującej się w aktach ewidencji parkowej opracowanej przez H.R. z 1984 r. założenie parkowe utraciło wszystkie elementy, które stanowiły o jego wartościach zabytkowych. Organ I instancji nie ustalił też stanu faktycznego dotyczącego bramy parkowej.

Po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu 9 czerwca 2021 r. decyzję o wpisie do rejestru zabytków bramy parkowej i parku dworskiego. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) z 28 czerwca 2019 r. wraz z wyjaśnieniami z 31 grudnia 2019 r. sporządzonymi w związku z zastrzeżeniami i uwagami właściciela obiektu, a także opinię dotyczącą bramy parkowej z 17 grudnia 2019 r. wykonaną przez G.K., specjalizującą się w twórczości architekta R.S. W dniu 10 września 2020 r. przeprowadzono również ponowne oględziny bramy i parku w S. W ocenie organu I instancji założenie parkowe utraciło wprawdzie część wartości artystycznych, głównie z uwagi na likwidację powiązanego z nim dworu oraz utraty cennych krajobrazowo stawów, jednak nadal cenne pozostają granice założenia, zachowała się też autentyczna substancja w postaci starodrzewów oraz reprezentacyjnej bramy wjazdowej. Brama parkowa jest obiektem o wysokiej klasie artystycznej, a dowiedzione autorstwo arch. R.S. podwyższa jej walory zabytkowe. Park i brama stanowią jedyne pozostałości dawnego zespołu dworsko-parkowego i majątku S., czytelne dzięki zachowanej zieleni wysokiej w bezleśnym krajobrazie ziemi [...]. Park stanowi ostatni relikt wsi związany z jej średniowieczną lokacją.

Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel nieruchomości. Zarzucił, że aktualny stan zachowania obiektów nie uzasadnia objęcia ich ochroną konserwatorską.

Decyzją z 23 lutego 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że dowody włączone przez organ I instancji do akt sprawy w toku jej ponownego rozpatrywania, oparte na najnowszych ustaleniach historycznych i naukowych, pozwalają na wywiedzenie z nich wniosków odmiennych niż wniosek zawarty w ewidencji parkowej, opracowanej przez H.R. w 1984 r. Jednocześnie nie budzą one wątpliwości organu odwoławczego, co do ich obiektywizmu, bowiem znajdują odzwierciedlenie w materiałach archiwalnych i właściwie interpretują stan faktyczny sprawy w świetle obecnego stanu wiedzy i praktyki ochrony zabytków. Organ odwoławczy przyznał, że widoczny jest zarówno pogarszający się stan techniczny bramy jak i zacieranie się kompozycji parku. Jednakże wobec wartości zabytkowych obiektów, jako pozostałości dawnego założenia dworskiego, stwierdzono, iż ustalony stan zachowania wskazuje na potrzebę podjęcia prac remontowych i konserwatorskich, lecz nie przesądza o konieczności zaniechania ochrony prawnej.

Z tym rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się właściciel nieruchomości, zarzucając błędne przyjęcie, że brama parkowa i park dworski w S. posiadają tak doniosłe wartości zabytkowe, iż uzasadnionym jest dokonanie wpisu tych obiektów do rejestru zabytków. W ocenie strony skarżącej ustanowienie tak rygorystycznej formy ochrony zabytków stanowi nieproporcjonalne naruszenie prawa własności w stosunku do wskazywanego przez organy interesu społecznego. Podniesiono też, że organy nie przeprowadziły dowodu z dodatkowej opinii biegłego, która potwierdzałaby ustalenia zawarte w opinii NID.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że organy zgromadziły bogaty materiał dowodowy, w tym protokoły z oględzin (z 10 maja 2016 r. i 10 września 2020 r.), opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) z 29 czerwca 2019 r. wraz z wyjaśnieniami z 31 grudnia 2019 r. sporządzonymi w związku z zastrzeżeniami i uwagami właściciela obiektu, a także opinię dotyczącą bramy parkowej z 17 grudnia 2019 r. wykonaną przez G.K., specjalizującą się w twórczości architekta R.S.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wartość artystyczna obiektów została częściowo utracona, jednak pozostają czytelne granice parku i zachowała się substancja zabytkowa w postaci starodrzewu oraz bramy wjazdowej, projektu cenionego architekta. Wartość historyczna obiektów wynika z tego, że są obecnie jedynymi pozostałościami po założeniu dworskim w S. Wartość naukową dostrzeżono w świadectwie procesu przemian przestrzennych wsi w wyniku działań w wyniku działań regulacyjno-uwłaszczeniowych i ciągłości historycznej wsi, a także w charakterystyczne rozwiązania reprezentacyjnego wjazdu do parku powstałego na początku XX w., autorstwa cenionego architekta, co pozwala na poszerzenie badań nad jego twórczością.

Skargę kasacyjną wniosło G. sp. j. w C., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami poprzez przyjęcie, że brama parkowa i park dworski posiadają wartości zabytkowe, określone w art. 3 pkt. 1 tej ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie, że brama parkowa i park posiadają wartości zabytkowe, określone w art. 3 pkt 1 tej ustawy, podczas gdy posiadane przez te obiekty wartości zabytkowe nie uzasadniają wpisu ich do rejestru zabytków, a ustanowienie tak rygorystycznej formy ochrony zabytków dla tych obiektów stanowi nieproporcjonalne naruszenie prawa własności strony skarżącej i ingeruje w istotę tego prawa.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego, sprawy podczas gdy zasadnym było przeprowadzenie przez organy dowodu z dodatkowej opinii biegłego, która potwierdziłaby ponad wszelką wątpliwość ustalenia zawarte w opinii NID, dotyczące aktualnych walorów zabytkowych bramy parkowej i parku, które były kwestionowane przez stronę skarżącą.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że częściowa utrata walorów zabytkowych i częściowe zatarcie oraz zniszczenie kompozycji parkowej nie przekreślają celowości objęcia nieruchomości wpisem do rejestru zabytków - "z uwagi na specyfikę zabytkowej substancji jaką jest zieleń, stanowiąca zasób odnawialny". Taki pogląd prowadzi zdaniem strony skarżącej kasacyjnie do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, iż pozostałości po dawnych założeniach parkowych (w postaci zaledwie kilkunastu drzew) uzasadniają dokonanie wpisu

do rejestru zabytków oraz ograniczanie prawa własności właścicieli nieruchomości

(a ponadto nakładania na nich obowiązku ponoszenia znacznych środków

w celu ich rekonstrukcji). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie istnienie znikomej ilości starodrzewia nie uzasadnia dokonania wpisu do rejestru zabytków.

Podkreślono, że wpis do rejestru zabytków powinien być zarezerwowany wyłącznie dla zabytków wyróżniających się wyjątkowymi walorami zabytkowymi, w związku z czym nie każdy zabytek kwalifikuje się do bycia objętym tak rygorystyczną formą ochrony zabytków. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie rozważył i nie uzasadnił w sposób adekwatny proporcjonalności ingerencji w prawo własności strony skarżącej w związku z dokonanym wpisem do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pismem z 10 marca 2025 r. skarżące kasacyjnie G. sp. j. w C. poinformowało o zbyciu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na rzecz K. (dalej: K.). Postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił K. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami zgłoszonymi przez G. sp. j. w C. na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w skardze do Sądu I instancji, i były już przedmiotem badania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w zaskarżonym wyroku.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że brama parkowa i park w S. posiadają wartości zabytkowe, wymienione w art. 3 pkt 1 tej ustawy.

Zgodnie z powołanym przepisem zabytkiem jest nieruchomość, jej część lub zespół, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (z urzędu lub na wniosek właściciela). W ustawie nie określono ścisłych kryteriów kwalifikowania poszczególnych zabytków do odpowiednich form ochrony. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały wyróżniające się wartości zabytkowe spornych obiektów, co przemawia za objęciem ich reżimem ochrony, jakim jest wpis do rejestru zabytków.

Sąd I instancji w sposób niezwykle dokładny i szczegółowy zbadał te przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko, przyjmując je za własne. Sąd słusznie uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organy za wystarczający i niebudzący wątpliwości, a w związku z tym trafnie przyjął, że nie ma potrzeby jego uzupełniania np. o kolejne opinie biegłych.

Jeśli chodzi o dokument z 1984 r., tj. ewidencję parkową opracowaną przez H.R. na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, wskazać należy, że nie jest jednoznaczny. Z jednej strony autor przedstawia wniosek, że park dworski w S. nie przedstawia wartości zabytkowych, z drugiej podkreśla jego wysokie walory społeczne i historyczne, a także konieczność zachowania dla obecnego i przyszłych pokoleń jako świadectwo kultury, z którego całe społeczeństwo powinno korzystać. W ocenie autora tego opracowania niezbędna jest rewitalizacja parku i podjęcie działań zapobiegających jego niszczeniu (por. s. 18 i 20 tego opracowania). Zakres tego opracowania nie obejmuje też bramy parkowej (widać ją na zdjęciach, jednak nie została wspomniana w tekście). Pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie przemawiają za tym, że przedmiotowe obiekty posiadają wartości zabytkowe uzasadniające wpisanie ich do rejestru zabytków. W opinii NID z 28 czerwca 2019 r. podano, że obiekty zachowały wartość historyczną i naukową – jako jedyne pozostałości dawnego zespołu dworsko-parkowo-folwarcznego, związanego z osobą J.C. działacza społecznego i gospodarczego, przedstawiciela znanej wielkopolskiej rodziny ziemiańskiej. Stanowią materialne dokumenty historii S., ważne dla lokalnej społeczności i tożsamości miejsca. Wartość artystyczną zachowała dawna brama wjazdowa, projektu wybitnego polskiego architekta R.S. (s. 6 i 7 opinii NID). NSA podziela zatem stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym - mimo częściowej utraty wartości artystycznych - park i brama wciąż zachowują czytelne granice oraz istotną substancję zabytkową, co uzasadnia ich ochronę w formie wpisu do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na zastrzeżenia i uwagi zgłoszone przez właściciela obiektów, organ wystąpił do NID o dodatkowe wyjaśnienia, w których podano m.in., że zanik czytelności dwóch głównych przebiegających przez park traktów (droga dojazdowa i główna ścieżka), sprzężonych przez istniejącą do dziś bramę, nie dyskwalifikuje parku jako obiektu godnego do zachowania dla przyszłych pokoleń. Stan przetrwania parku nie wpływa w ocenie NID decydująco na jego wartości historyczne i naukowe, ubytek niektórych obiektów składowych zespołu dworskiego nie deprecjonuje całkowicie pozostałych elementów zespołu i ich wartości zabytkowych (s. 16 wyjaśnień NID z 31 grudnia 2019 r.). Tym samym za nietrafne uznać należy twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że aktualny stan techniczny i estetyczny objętych postępowaniem obiektów uniemożliwiał przypisanie im walorów zabytkowych.

Podkreślić należy, że w świetle objęcia zabytków przez ustawodawcę ochroną i opieką bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ustawy), zły stan zachowania parku, w tym częściowe zatarcie kompozycji parkowej, pozostaje bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe, jeśli nie nastąpił w stopniu powodującym utratę wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

3. W konsekwencji powyższego nie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, objęcie przedmiotowych obiektów ochroną konserwatorską poprzez wpisanie do rejestru zabytków stanowi konstytucyjnie dopuszczalną formę ograniczenia prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organy i Sąd I instancji dokonały prawidłowego ważenia dobra wspólnego (ochrona dziedzictwa kulturowego) oraz interesu indywidualnego (prawo własności) i wykazały, że zastosowane ograniczenie prawa własności było przewidziane ustawą (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), służyło ochronie konstytucyjnie chronionego dobra (art. 5 i art. 73 Konstytucji), oraz nie wykraczało poza to, co niezbędne do osiągnięcia celu (czyli zachowania jedynego pozostałego materialnego śladu po założeniu dworskim w S.). Nie doszło także do naruszenia istoty prawa własności, lecz do jego ograniczenia w granicach określonych w Konstytucji.

4. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że wymóg "kompletności" materiału dowodowego nie został pominięty przez rozstrzygające sprawę organy administracji. W rozpatrywanej sprawie organy oparły się m.in. na opinii NID, a więc podmiotu posiadającego ustawowy status instytucji specjalistycznej w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. Opinia miała charakter merytoryczny, zawierała ocenę aktualnego stanu zachowania obiektów i uzasadnienie dla ich zakwalifikowania jako zabytków zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co więcej, w odpowiedzi na zastrzeżenia i uwagi strony, organ wystąpił do NID o dodatkowe stanowisko, które zostało nadesłane (por. wyjaśnienia NID z 31 grudnia 2019 r.). W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał, że brak było podstaw do zobowiązywania organu do uzyskania kolejnej opinii biegłego tylko z tego powodu, że strona kwestionuje opinię instytucji wyspecjalizowanej, której treść jest kompletna, spójna i logiczna. Zatem sam fakt zakwestionowania opinii przez stronę nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kolejnego dowodu, zwłaszcza gdy nie zostały przedstawione (na żadnym etapie postępowania) zarzuty co do rzetelności metodologicznej czy wewnętrznej niespójności tej opinii. Obowiązek organu dążenia do prawdy obiektywnej nie oznacza obowiązku bezwzględnego przeprowadzenia każdego dowodu wskazanego przez stronę, zwłaszcza gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z tą zasadą.

Warto także wskazać, że wpis do rejestru zabytków, dokonany na podstawie opinii eksperckiej i przy zachowaniu wymogów proceduralnych, nie narusza zasady zaufania, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Wprost przeciwnie - realizuje tę zasadę poprzez zapewnienie jawności kryteriów decyzji (art. 3 pkt 1 powołanej ustawy), stosowanie wyspecjalizowanej wiedzy przez instytucję posiadającą obiektywny status, a także dążenie do ochrony dobra wspólnego, jakim jest dziedzictwo kulturowe (art. 5 i art. 73 Konstytucji). Zasada zaufania nie może być utożsamiana z oczekiwaniem strony na rozstrzygnięcie zgodne z jej interesem ekonomicznym. Organy działające w interesie publicznym - jak w sprawach konserwatorskich - mają obowiązek brać pod uwagę dobro wspólne, nawet jeśli wiąże się to z ograniczeniami dla właściciela.

7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.