II SA/Ke 300/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-13	
Data wpływu	2018-05-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Beata Ziomek
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769;  art. 54 ust. 2 i 4, art. 106 ust. 5, art. 109; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty K. przez Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie w K. z [...] uchylającej decyzję Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej z [...] w sprawie skierowania J.K. do Domu Pomocy Społecznej "..." w K. na czas nieokreślony (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] J.K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w K., natomiast 27 lutego 2017 r. złożył pisemną rezygnację z pobytu w tym Domu. Z kolei Dom Pomocy Społecznej w K. pismem z 9 marca 2017 r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. o złożonej rezygnacji, a także poinformował, że wniósł zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w K. celem zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy cytując art. 54 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U z 2017, poz. 1769), dalej zwanej "ustawą", stwierdził, że z przepisu tego wynika, że na ośrodku pomocy społecznej lub domu pomocy społecznej ciąży obowiązek poinformowania sądu i prokuratora o konieczności uruchomienia działań zmierzających do umieszczenia lub zatrzymania osoby w domu pomocy społecznej. Ponadto zgodnie z doktryną obowiązek poinformowania sądu wynika z tego, że jest on władny do wydania rozstrzygnięcia, natomiast prokurator informowany jest jedynie wówczas, gdy osoba mająca przebywać w dps nie ma ustawowego przedstawiciela lub opiekuna, a więc gdy, gdy danej osoby nie ma kto przed sądem reprezentować. Sąd opiekuńczy bowiem może w oparciu o wniosek złożony w trybie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego nakazać umieszczenie takiej osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody (art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego z dnia 19 marca 1994 r.- tekst jedn. Dz.U z 2017, poz. 882). W konsekwencji, skoro wolą J.K. była rezygnacja z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w K., to obowiązkiem tego Domu, było zawiadomienie właściwego prokuratora. Kolegium podkreśliło, że 27 marca 2017 r. Prokurator Rejonowy w K. wniósł do SR w K. o rozważenie podjęcia przez Sąd działań przewidzianych w art. 39 o ochronie zdrowia psychicznego. Natomiast 2 czerwca 2017 r. wpłynęło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. pismo z Sądu Rejonowego w K., III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w którym poinformowano, że J.K. nie jest ani częściowo ani całkowicie ubezwłasnowolniony, przysługuje mu pełna zdolność do czynności prawnych, zatem w świetle prawa samodzielnie stanowi o sobie. Sąd również wskazał, że zostało ustalone, że J.K. przebywa obecnie w obszarze właściwości Sądu Rejonowego w G. i tamtejszego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdzie wraz z konkubiną wynajmuje mieszkanie. Sąd dodał, że wedle wywiadu środowiskowego J.K. wraz z konkubiną prawidłowo funkcjonują w środowisku lokalnym, dysponują stałymi dochodami i mają możliwość uzyskania wsparcia w poradni zdrowia psychicznego, a na dzień dzisiejszy nie zostało wszczęte postępowanie o umieszczenie strony w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Ponadto w piśmie z 6 czerwca 2017 r. Prokuratura Rejonowa w K. uznała, że stanowisko Sądu stanowi podstawę do skreślenia J.K. z listy pensjonariuszy DPS "..." w K.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że art. 106 ust. 5 ustawy, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 155, 161 i 163 kpa. Ustawodawca w przepisie tym konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Konstytutywny charakter decyzji przesądza, że może ona wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać na tej podstawie prawnej decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003).

Wobec powyższego, odnosząc się do podnoszonego zarzutu odwołania o braku określenia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokładnej /wstecznej/ daty uchylenia, Kolegium podkreśliło, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Aby więc możliwe było wydanie w danej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera, nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5, który umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym. Kolegium odwołało się do wyroków NSA z: 14 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09.

Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny zarzut dotyczący "zbyt późnego terminu wydania zaskarżonej decyzji", bowiem jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ I instancji niezwłocznie po uzyskaniu stanowiska Sądu Rejonowego w K., orzekł o uchyleniu decyzji z [...]. Dodał, że złożenie rezygnacji przez odwołującego nie mogło przyczynić się do uchylenia decyzji dotyczącej skierowania oraz decyzji dotyczącej odpłatności za dps w terminie natychmiastowym, gdyż jak wskazano powyżej, postępowanie w tej sprawie uzależnione było od stanowiska SR w K. Miało to przede wszystkim na względzie zabezpieczenie interesów strony, w przypadku gdyby Sąd wydał postanowienie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej bez jej zgody, a tym samym możliwość zabezpieczenia przez organ niezwłocznego ponownego zapewnienia całodobowej opieki w domu pomocy społecznej. Zatem dopiero z chwilą otrzymania przez organ stanowiska Sądu można było podjąć rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji dotyczącej skierowania oraz odpłatności za pobyt w dps.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

• poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy polegającą na przyjęciu, że decyzja o uchyleniu skierowania J.K. do domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki jedynie ex nunc i w konsekwencji błędne uznanie, że data faktycznego opuszczenia przez J.K. domu pomocy społecznej nie ma istotnego znaczenia do ustalenia daty końcowej jego pobytu na podstawie skierowania i pozostaje bez wpływu na temporalną skuteczność decyzji uchylającej,

• poprzez błędną wykładnię art. 109 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy oraz skutku realizacji przez stronę obowiązku bezzwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej wpływającej na prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a przez to uznanie, że wykonanie przez stronę ustawowego obowiązku informacyjnego i poinformowanie o dacie rezygnacji z pobytu w domu pomocy i opuszczeniu placówki nie rodziło żadnych skutków prawnych i nie stanowiło o ustaniu prawa pobytu i wygaśnięciu skierowania do domu pomocy społecznej,

• poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 54 ust. 1-2 i art. 59 ust. 1-3 ustawy w związku z art. 106 ust. 5 ustawy, a w konsekwencji uznanie, że rezygnacja z pobytu w domu pomocy społecznej nie ma wpływu na istnienie prawa do pobytu na podstawie skierowania, a sam fakt podjęcia przez uprawniony organ działań w trybie art. 54 ust. 4 ustawy zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez zgody uzasadnia utrzymywanie w mocy skierowania uprawniającego do pobytu w domu pomocy społecznej nawet po opuszczeniu placówki,

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że samo podjęcie działań zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez jej zgody na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego po faktycznym opuszczeniu placówki, zwalniało organy rozstrzygające sprawę z aktywności w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, co z kolei doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że uchylenie decyzji o skierowaniu jest uzależnione od wyniku działań na rzecz umieszczenia strony w trybie przymusowym w domu pomocy społecznej i w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym jej interesem,

• art. 11 i art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, a także pozostawieniu poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez stronę w przedmiocie niesłusznie pobranych opłat będących konsekwencją nieuchylenia w terminie decyzji o skierowaniu.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że kwestionuje przede wszystkim stanowisko organów, które uznały, że decyzja uchylająca skierowanie do domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość i niezależnie od okoliczności sprawy nie może wywoływać skutku prawnego z datą wcześniejszą niż wydane rozstrzygnięcie. W ocenie Rzecznika uchylenie decyzji w tym przedmiocie winno nastąpić od daty zaistnienia przesłanki warunkującej uchylenie decyzji. W realiach niniejszej sprawy taką przesłanką faktyczną było złożenie przez J.K. pisemnej rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej i opuszczenie placówki. Brak jest podstaw prawnych do weryfikowania przez organy podjętej przez osobę dysponująca pełną zdolnością do czynności prawnych, decyzji o samostanowieniu.

Skarżący wskazał, że stwierdzenie, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny nie ma znaczenia przy ocenie jej wykonalności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki wiążą się w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12, z 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16 i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).

W świetle powyższego wnoszący skargę podkreślił, że w związku z informacją J.K. o zmianie jego sytuacji faktycznej od 1 marca 2017 r., tj. po opuszczeniu domu pomocy społecznej, organ I instancji był zobowiązany do niezwłocznego uchylenia decyzji o skierowaniu do placówki na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Jednak decyzja zmieniająca tego organu, oparta o art. 106 ust. 5 ustawy, została wydana dopiero 7 czerwca 2017 r., a ponadto nie odpowiadała ona prawu. Jej temporalna skuteczność została określona jedynie na przyszłość z uwagi na brak wskazania daty początkowej uchylenia skierowania do domu pomocy społecznej, mimo że pozostawała w związku z zaistnieniem od 1 marca 2017 r. przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania skutków prawnych wynikających z decyzji. Skarżący podał, że decyzja wydana na gruncie art. 106 ust. 5 ustawy jest decyzją konstytutywną i jako taka, co do zasady, powinna wywoływać skutki ex nunc. Jednak przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej należy przyjąć, że dopuszczalna jest na mocy art. 106 ust. 5 ustawy korekta uprawnień strony nie tylko na przyszłość lecz również z mocą wsteczną, a więc od takiego momentu, od jakiego strona nie spełniała przesłanek do objęcia pomocą społeczną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/G1 1166/14). W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Odnosząc powyższe do decyzji organów obu instancji Rzecznik stwierdził, że obarczone są one wadą mającą znaczący wpływ na wynik sprawy z uwagi na przyjęcie, że brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną. Nie odchodząc od charakteru konstytutywnego nadanego decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy sądy administracyjne w swym orzecznictwie odwołują się do wykładni celowościowej i zauważają, że ratio legis tego przepisu leży w tym, by pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Nie chodzi zatem o decyzję konstytutywną w czystej postaci, gdyż podział na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne w prawie administracyjnym ma właściwie tylko teoretyczne znaczenie, a deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o temporalnej skuteczności takich aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i cytowane tam orzecznictwo i piśmiennictwo, czy wyroki WSA w Gliwicach z 28 lipca 2009 r. sygn. IV SA/GL 984/08 i z 9 października 2009 r. sygn. IV SA/G1 1009/08).

Dalej skarżący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie poza sferą zainteresowania organów były art. 54 ust. 1-2 i art. 59 ust. 1-3 ustawy, regulujące kwestię umieszczenia i skierowania do domu pomocy społecznej. Z całokształtu sprawy bezspornie wynika, że wydanie decyzji kierującej i odpowiednio uchylającej skierowanie może być urzeczywistnione. W realiach sprawy J.K. nie sposób przyjąć, że po wyraźnej deklaracji braku zgody na dalszy pobyt w domu pomocy społecznej i opuszczeniu placówki był on nadal mieszkańcem domu. Wycofanie zgody mieszkańca domu pomocy społecznej stanowi o obowiązku uchylenia skierowania, co całkowicie umknęło uwadze organów obu instancji.

W niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że rezygnacja z pobytu w domu pomocy społecznej nie miała wpływu na istnienie oraz czas obowiązywania skierowania do domu pomocy społecznej, a za uzasadnioną przyczynę takiego twierdzenia uznały sam fakt podjęcia działań zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez zgody na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Taka konstatacja organów nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Cytując art. 54 ust. 4 ustawy autor skargi uznał, że jego treść nie daje uprawnienia do obciążenia "potencjalnego mieszkańca domu pomocy społecznej" opłatą za pobyt, gdy jeszcze w tym domu nie przebywa. Działania organów podjęte w trybie art. 54 ust. 4 nie mogły wpływać na decyzję o rezygnacji z pobytu w placówce, gdy pobyt ten był dobrowolny, a tym samym pozostawały bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia skierowania do domu pomocy społecznej. Tylko ewentualne następcze postanowienie sądu opiekuńczego wydane na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego mogłoby w przyszłości stanowić podstawę do wydania nowej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i na tej dopiero podstawie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt.

Skarżący dodał, że odmienne odczytanie art. 54 ust. 1-2 i art. 59 ust. 1-3 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdyby sąd opiekuńczy wszczął postępowanie o umieszczenie J.K. w domu pomocy społecznej doprowadziłoby do sytuacji, w której strona nawet przez kilka lat, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego byłaby fikcyjnym mieszkańcem domu pomocy społecznej, a w konsekwencji ponosiłaby opłaty związane z przyszłą ewentualną perspektywą jej pobytu w placówce. Co więcej, w sytuacji, gdyby ostatecznie Sąd oddalił wniosek, to wnoszone opłaty byłyby niemożliwe do odzyskania. Na taką sytuację nie może być zgody w państwie prawa.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie objętej skargą nie zachodziły okoliczności stanowiące przeszkodę do niezwłocznego wydania decyzji o uchyleniu skierowania J.K. do domu pomocy społecznej ze wskazaniem daty końcowej pobytu.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania autor skargi zarzucił, że organ w sposób niejako mechaniczny przyjął, że zainicjowanie działań w kierunku umieszczenia J.K. w domu pomocy społecznej na mocy orzeczenia Sądu Opiekuńczego, zwalniało go z wszechstronnego merytorycznego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W ocenie Rzecznika bezwzględnym obowiązkiem organów było dokładne zbadanie, wyłożenie i uargumentowanie, co należy rozumieć pod pojęciem słusznego interesu strony w tej konkretnej sprawie. Tymczasem organy obu instancji w sposób arbitralny, w oderwaniu od podstaw prawnych, upatrywały słusznego interesu strony w zabezpieczeniu miejsca w domu pomocy społecznej w przypadku, gdyby sąd zdecydował o wydaniu orzeczenia o umieszczeniu J.K. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. W interesie strony miałoby być również ponoszenie opłaty za czas nieprzebywania w placówce, jako konsekwencji uchylenia decyzji o skierowaniu ze skutkiem teraźniejszym. Można zatem domniemywać, że organy kierowały się w swym działaniu nie słusznym interesem strony a interesem organów. Oznacza to, że organy w ogóle nie ustaliły, czym w omawianej sprawie, jest słuszny interes strony, a brak konkretyzacji tego interesu jest niezmiernie krzywdzący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych faktycznie występuje rozbieżność odnośnie tego, czy decyzja konstytutywna, a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w art. 106 ust. 5 ustawy, może wywoływać skutki z mocą wsteczną. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, które znalazło wyraz w przywołanych przez organ orzeczeniach, że skutki takiej decyzji nie mogą działać wstecz. Drugie stanowisko, iż taka decyzja, pomimo że ma charakter konstytutywny, może wywoływać skutek z datą wsteczną, prezentowane jest w orzeczeniach przywołanych w skardze, a także m.in. w wyrokach NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1632/17, z 9 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2763/16, WSA w Warszawie z 21 marca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 809/17, WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 1003/17 i z 21 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Gl 76/17, WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r. sygn. II SA/Po 330/17, WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r. sygn. II SA/Łd 188/17. W tej drugiej grupie orzeczeń podkreśla się, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, na wstępie podkreślić należy, że J.K. przebywał w domu pomocy społecznej nie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, ale wyłącznie na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej z [...] o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej "..." w K. na czas nieoznaczony. Tak więc, skoro decyzja ta nie została poprzedzona orzeczeniem sądu, uczestnik musiał wyrazić zgodę na jej wydanie. Nie jest w sprawie sporne, że J.K. nie jest ubezwłasnowolniony (ani całkowicie ani częściowo) jak również to, że pismem z 27 lutego 2017 r. poinformował on Dom Pomocy Społecznej K., że rezygnuje z pobytu w tym domu. Pismo to dotarło do adresata najpóźniej 2 marca 2017 r., o czym świadczy treść znajdującego się w aktach pisma DPS "..." skierowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z 9 maja 2017 r. Nie może budzić wątpliwości, że rezygnując z pobytu w domu pomocy społecznej J.K. cofnął w ten sposób swoją zgodę na dalszy w nim pobyt. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Tak więc w dacie, kiedy J.K. zrezygnował z dalszego pobytu w DPS, aby było możliwe skierowanie go i umieszczenie w takiej placówce konieczna była na to jego zgoda. Zgody takiej wymagały również obowiązujące w dacie wydania uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji z [...] (art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 1998, Nr 64, poz. 414).

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając odmowę określenia wcześniejszej daty, z którą powinna być uchylona decyzja z [...] o skierowaniu uczestnika do DPS, powołuje się na treść art. 54 ust. 4 ustawy i twierdzi, że dopiero po uzyskaniu stanowiska Sądu Rejonowego w K. możliwe było uchylenie decyzji z 1998 r., oraz że samo złożenie przez J.K. rezygnacji z dalszego pobytu w DPS nie mogło przyczynić się do uchylenia tej decyzji.

Takie stanowisko byłoby do zaakceptowania, ale tylko w sytuacji, gdyby J.K. został umieszczony w DPS na podstawie orzeczenia sądu. Skoro jednak takiego orzeczenia w stosunku do niego przed [...] nie wydano, okoliczność, że nie wyraził on zgody na dalszy pobyt w DPS miała przesądzające znaczenie dla dalszego bytu decyzji kierującej go do tego domu, zwłaszcza w sytuacji, gdy swoją dotychczasową zgodę cofnął on przebywając już poza tym Domem.

Zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy, na który powołuje się organ, w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora.

Nawet w przypadku gdyby na skutek działań podjętych na podstawie tego przepisu sąd opiekuńczy na podstawie art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 882) orzekł o umieszczeniu takiej osoby w domu pomocy społecznej to i tak konieczne byłoby wydanie kolejnej decyzji o jej skierowaniu i umieszczeniu w DPS. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak to wynika z pisma Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich w K., ani DPS ani też Ośrodek Pomocy Społecznej nie wystąpiły do tego Sądu z wnioskiem o przyjęcie uczestnika do dps bez jego zgody i żadne postępowanie przed tym Sądem się nie toczyło, a wszelkie informacje dotyczące tego, że J.K. przebywa w obszarze Sądu Rejonowego w G. i prawidłowo funkcjonuje w środowisku lokalnym, dysponując stałymi dochodami i mając możliwość uzyskania wsparcia w Poradni Zdrowia Psychicznego, Sąd ten uzyskał od MGOPS w K. Nie można więc podzielić stanowiska Kolegium, że podstawą do uchylenia decyzji z [...] o skierowaniu uczestnika do DPS mogło być i było dopiero stanowisko zawarte w piśmie Sądu Rejonowego w K. z 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Faktycznie bowiem pismem tym Sąd poinformował, że nie toczy się przed nim żadne postępowanie i przekazał posiadane przez siebie informacje, uzyskane od organu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze za uzasadniony uznać należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przez SKO art. 106 ust. 5 i art. 109 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej wskazania w jej sentencji daty, z jaką uchylona została decyzja o skierowaniu skarżącego do DPS oraz poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o skierowaniu J.K. do DPS mogła zostać uchylona dopiero ze skutkiem na przyszłość, po otrzymaniu pisma z Sądu Rejonowego oraz, że cofnięcie zgody umieszczonego dotychczas w tym Domu uczestnika na dalszy w nim pobyt i opuszczenie tego domu nie było w tej sprawie wystarczające do uchylenia decyzji o skierowaniu.

Zgodzić się także należy z zawartym w skardze zarzutem, że decyzja ta narusza art. 7 kpa, który nakazuje uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli, zwłaszcza mając na uwadze to, że skutkiem wydania decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu do DPS dopiero po ponad 3 miesiącach od powzięcia wiadomości o tym, że skarżący cofa swoją zgodę na dalszy pobyt w DPS i nieokreślenia w niej wcześniejszej daty, z którą uchylona została decyzja z [...] o skierowaniu, było obciążanie J.K. kosztami pobytu w tym Domu, pomimo, że faktycznie w nim nie przebywał. W szczególności nie można zgodzić się z organem, że takie postępowanie leżało w interesie strony.

Dlatego też zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a..

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o uchylenie również decyzji organu I instancji, bowiem nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 135 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. W związku z tym powinno ustalić, kiedy dokładnie organ I instancji uzyskał informację o rezygnacji J.K. z pobytu w DPS w K., a więc z jaką datą doszło do niego to oświadczenie i z tą datą uchylić decyzję z [...].