Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 877/21 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 maja 2021 r. nr K-AP-2.7840.11-5.2021.PP w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., II SA/Sz 877/21 oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 6 maja 2021 r., nr K-AP-2.7840.11-5.2021.PP, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kołobrzeskiego z 8 stycznia 2021 r. nr 00010/2020, którą wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 9 października 2020 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę pomieszczenia mieszkalnego zlokalizowanego na dachu budynku usługowo-mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].

J. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 4 p.b. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedstawiony przez skarżącego projekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XVIII/242/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg - Uzdrowisko Wschód (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2008 r. Nr 47, poz. 1021), dalej: m.p.z.p., przez co organ prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ poprzez zachowanie istniejącej zabudowy, o której mowa w § 5 ust. 7 m.p.z.p. należy uznać "zachowanie istniejącej zabudowy bez zmian", w tym wobec podporządkowania terenu objętego ustaleniami planu potrzebom uzdrowiska i ruchu turystycznego, podczas gdy treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być każdorazowo badana z uwzględnieniem zasady wolności budowlanej, a zatem z uwzględnieniem konieczności jak najpełniejszego realizowania uprawnień wynikających z prawa własności, a niecelowe i nieuzasadnione potrzebami zachowania ładu przestrzennego jest ograniczenie prowadzenia prac budowlanych, które nie wpływają na wysokość budynku ani powierzchnię zabudowy, zatem w tych okolicznościach nie występują przeszkody powodujące konieczność odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę;

2) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, skutkującą oddaleniem skargi skarżącego w wyniku nieprawidłowego uznania przez Sąd w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., ponieważ prowadzi do powstania kolejnego pomieszczenia, podczas gdy wskazana inwestycja nie wpłynie w sposób negatywny na ład przestrzenny, nie wpłynie również na istniejącą zabudowę, tj. w wyniku prac nie zmieni się powierzchnia zabudowy budynku, a nastąpi wzmocnienie stabilności pomieszczenia w budynku, poprawa parametrów technicznych, co jest również zgodne z interesem społecznym, zatem w niniejszej sprawie inwestycja ta pozostaje w zgodzie z ustaleniami m.p.z.p.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 12 września 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Kołobrzegu z 9 kwietnia 2002 r., znak B.I.7356 435/2002 na okoliczność prawidłowości, legalności i zgodnego z przepisami posadowienia wszystkich istniejących kondygnacji w spornym budynku położonym przy ul. [...] w [...], w tym w zakresie dwupoziomowego lokalu numer [...], który obecnie należy do skarżącego, nieprawidłowości stanowiska organu w zakresie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, a także zasadności i prawidłowości złożonego wniosku o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oddalając skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, którą odmownie został rozpatrzony wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę pomieszczenia mieszkalnego znajdującego się na dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia wniosku inwestora, w szczególności prawidłowo rozważyły zgodność zaprojektowanego zamierzenia budowlanego określonego we wniosku strony z ustaleniami m.p.z.p.

Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, nie można mu również przypisać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenia w toku kontroli zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 p.b. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. organ administracji architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze planu, na którym ma być realizowana inwestycja budowlana, co powinno się wiązać z dokonaniem oceny przedłożonego do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki (terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami tego aktu prawa miejscowego. Z tym wymaganiem działanie Starosty Kołobrzeskiego i Wojewody Zachodniopomorskiego, jak należy przyjąć, pozostawało w pełni zgodne.

Mając na uwadze postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadnie skarżący postrzega decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego jako wydaną z naruszeniem zasady wolności budowlanej. W myśl art. 4 p.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wskazana norma kreuje wolność budowlaną jako zasadę prawa, której treścią jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Nie może budzić wątpliwości, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od zgodności zamierzenia z przepisami prawa, co między innymi obejmuje wymóg uwzględnienia planistycznego przeznaczenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też wiążąco określonych przez organ planistyczny zasad kształtowania jego zabudowy. Sama w sobie niemożność zrealizowania celów inwestycyjnych nie przesądza o naruszeniu art. 21 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje (chroni) prawo własności. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie ma charakteru nieograniczonego, co powoduje, że właściciel nieruchomości z powołaniem się na wskazaną zasadę konstytucyjną oraz dyspozycję art. 4 p.b. nie może żądać od organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrzenia swojego żądania w sposób zgodny z oczekiwaniami tylko dlatego, że w jego przekonaniu inwestycja z uwagi na jej "skalę" nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, w tym chronione walory architektoniczne i krajobrazowe terenu gminy, a ponadto wpisuje się w "oczekiwania lokalnej społeczności".

Uznając, że Sąd I instancji dopuścił się w kontrolowanej sprawie błędnej wykładni postanowień m.p.z.p., skarżący podstawą wniesionej skargi kasacyjnej objął wyłącznie przypisanie Sądowi I instancji uchybienia § 5 ust. 7 m.p.z.p., wyjaśniając, że treść normatywna ww. przepisu nie sprzeciwia się inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie pomieszczenia mieszkalnego zlokalizowanego na dachu budynku, które to roboty budowlane nie pociągają za sobą zmiany powierzchni zabudowy ani wysokości obiektu. Rzecz jednak w tym, że powyższy przepis z uwagi na charakter, który został mu przez ustawodawcę nadany, nie może być traktowany jako regulacja prawna wyznaczająca zgodność z ustaleniami m.p.z.p. projektowanego przez skarżącego jako inwestora zamierzenia budowlanego na terenie oznaczonym symbolem 2UT.

Stwierdzenie w § 5 ust. 7 m.p.z.p. przez Radę Miasta Kołobrzeg, że dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy oraz dotychczasowego użytkowania terenu do czasu zmian zagospodarowania, zgodnego z ustaleniami m.p.z.p., realizuje ogólne postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Ten ostatni przepis w dacie podejmowania spornej uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg - Uzdrowisko Wschód stanowił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do wskazanej regulacji prawnej przyjmuje się, że plan miejscowy, jako akt wyznaczający zachowania pro futuro, zasadniczo nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do ustaleń planu miejscowego. Daje to podstawę do warunkowego (przy braku odmiennych ustaleń planu) i czasowego umożliwienia właścicielom nieruchomości, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego, legalnego sposobu jego zagospodarowania aż do momentu, gdy nastąpi jego zmiana zgodna z planem. Tym niemniej uruchomienie procesu inwestycyjnego przez właściciela nieruchomości (inwestora) aktualizuje potrzebę dostosowania się przez niego do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 447/22; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1964/16).

Nie jest obciążone błędem ogólne stanowisko Sądu I instancji, które przyjmuje, że w pojęciu zachowania istniejącej zabudowy nie mieści się działanie inwestycyjne skutkujące jej rozbudową, a taki charakter należało przypisać zamierzeniu określonemu we wniosku, który został rozpatrzony zaskarżoną decyzją z 6 maja 2021 r. Wykorzystywanie w sposób dotychczasowy terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnego z planem umożliwia poddanie remontowi lub przebudowie zlokalizowanego na nim obiektu budowlanego, sprzeciwia się natomiast objęciu tego obiektu rozbudową, której zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinny wyznaczać szczegółowe ustalenia tego planu dotyczące aktualnego przeznaczenia terenu i zasad kształtowania jego zabudowy.

Nieskuteczność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej jest równocześnie pochodną stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjnego, że poza jej granicami pozostawiona została kwestia oceny legalności części obiektu budowlanego, który miałby podlegać projektowanej przebudowie i rozbudowie. Nie może ulegać wątpliwości, że przyznane właścicielowi istniejącego obiektu budowlanego - w ramach wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy - uprawnienie do poddania go remontowi (przebudowie) dotyczy wyłącznie obiektu budowlanego, który został zrealizowany w sposób legalny. Tymczasem niepodważone ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, których poprawność została przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaaprobowana, wskazywały na to, że brak jest dokumentacji budowlanej, która potwierdzałaby, iż znajdujące się na dachu budynku pomieszczenie mieszkalne mające podlegać przebudowie i rozbudowie zostało zrealizowane w sposób legalny.

Powstanie tej części obiektu nie wynika z projektu budowlanego pozostającego załącznikiem udzielonego inwestorowi (B. K.) pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w [...] decyzją z 22 lipca 1997 r., znak UA/VI-7351-223/97, zmienioną decyzją Starosty Kołobrzeskiego z 6 lipca 1999 r., znak UA.VI-7251-223/97/99, ani z innej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, którą skarżący niewątpliwie powinien dysponować, jeżeli się uwzględni treść art. 63 p.b., zgodnie z którym właściciel (zarządca) obiektu budowlanego jest zobowiązany przechowywać przez okres istnienia tego obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 p.b. (przekazaną przez inwestora dokumentację budowy, a także dokumentację powykonawczą) oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, co jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nakazywało wiodące znaczenie w sprawie przyznać kwestiom pozostającym w polu widzenia organów nadzoru budowlanego w związku z powierzonymi tym organom zadaniami (art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b.) a nie zagadnieniom odnoszącym się do ogólnych warunków prowadzenia robót budowlanych w budynku, które są kształtowane dyspozycją art. 35 ust. 1 p.b.

Powyższej oceny nie mógł zmienić fakt dysponowania przez skarżącego wydanym przez Starostę Kołobrzeskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) zaświadczeniem o samodzielności dwupoziomowego "apartamentu nr [...]" przy ul. [...] w [...]. Dowód, o którego dopuszczenie i przeprowadzenie skarżący wystąpił pismem procesowym z 12 września 2022 r., nie pozostaje w bezpośrednim związku z kwestiami prawnymi objętymi podstawami kasacyjnymi, z zastosowaniem których przeprowadzana jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zgłoszony wniosek czyni ponadto uwagi względem "ostatniej kondygnacji budynku przy ul. [...] w [...]", uznając jej budowę za legalną, pozostawia jednakże niewyjaśnionymi powody przyjmowania przez stronę, że "apartament nr [...]" może podlegać rozbudowie i przebudowie w zakresie jego górnego pomieszczenia jako lokal mieszkalny w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obiekt, w którym tenże lokal się znajduje, pozostaje "ośrodkiem sanatoryjno-wczasowym" a nie budynkiem usługowo-mieszkalnym, wobec braku dokumentacji potwierdzającej zmianę pierwotnego (zaprojektowanego) sposobu jego użytkowania, do czego nawiązał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 30 marca 2021 r., znak PINB.033.24.2021.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.