Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1403/16 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1403/16) oddalił skargę W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz art. 97 K.p.a. przejęła na własność Państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne o pow. 2,90 ha, w skład którego wchodziła działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], będące we władaniu spadkobierców E. M., a nadto stwierdzono, że w stosunku do gospodarstwa tego nie zachodzi potrzeba określenia wysokości nakładów inwestycyjnych dokonanych z pożyczek bankowych oraz ustalenia wysokości należności za zniszczenia i ubytki. W decyzji wskazano, że właścicielka gospodarstwa zmarła kilka lat temu, a spadkobiercy nie zamieszkują na nim (nieruchomość nie jest zabudowana) i nie wykazują nim zainteresowania.

Następca prawny E. M.– W. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Odwołanie wniósł wnioskodawca.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra przedmiotowe gospodarstwo mogło zostać uznane za rolne, gdyż w jego skład wchodziły grunty, które mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, tj. grunty orne o pow. 0,61 ha, sad o pow. 0,18 ha oraz las o pow. 2,11 ha. Nadto było gospodarstwem opuszczonym, co potwierdza protokół z dnia 3 września 1977 r., z którego wynika, że w gospodarstwie tym brak było zabudowań, a spadkobiercy E. M. nie wykazywali zainteresowania gospodarstwem. Znaczna część gruntów wchodzących w skład tego gospodarstwa nie była użytkowana. Z 2,95 ha na powierzchni 2,40 ha rosła sosna w wieku ok. 6 lat, a zalesienia dokonało Państwo. Pozostałe grunty ok. 0,55 ha od 1971 r. zostały zagospodarowane przez K. G.

Odnosząc się do zarzutu lakoniczności protokołu z dnia 3 września 1971 r. Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie określały stopnia szczegółowości danych, które winny zostać w nim zawarte ani obowiązku jego sporządzenia. Z kolei ewentualne pomylenie lasu z sadem mogło mieć miejsce jedynie w odniesieniu do nieznacznej części gruntów, tj 0,18 ha, a ewentualna pomyłka nie dowodzi, że ustalenia co do braku użytkowania tej części działki oraz znacznej części gospodarstwa były wadliwe.

Minister nie zgodził się również, że doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu władania, gdyż E. M. figurowała w operacie ewidencji gruntów jako osoba władająca gruntem wchodzącym w skład gospodarstwa. Po śmierci dawnej właścicielki, prawa do gruntu nabyli zatem wszyscy jej zstępni. Wskazana przez skarżącego osoba spoza kręgu zstępnych, tj. K. G. brał udział w oględzinach omawianego gospodarstwa i nie zgłaszał uwag względem ustaleń dotyczących stanu władania (tym gospodarstwem) poczynionych w protokole z dnia 3 września 1977 r. Z kolei to, że spadkobiercy E. M. nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia, mogło stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Twierdzenie, że wszystkie grunty wchodzących w skład gospodarstwa były uprawiane przez K. G. i A. K. nie znajduje natomiast potwierdzenia w żadnym z dokumentów.

Za bezpodstawny uznał wreszcie organ odwoławczy wniosek o przesłuchanie S. G., H. G., A. K. na okoliczność tego, że należące do zstępnych E. M. gospodarstwo nie było opuszczone.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 90 i art. 25 K.p.a. w brzmieniu w dniu wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym oraz dokonał analizy przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), podkreślając, że kwestią sporną w sprawie było, czy przedmiotowe gospodarstwo rolne było "gospodarstwem opuszczonym" oraz czy wydanie kontrolowanej decyzji z pominięciem udziału w sprawie wszystkich spadkobierców zmarłej w 1962 r. właścicielki gospodarstwa wpływa na ocenę, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd, z protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego z dnia 3 września 1971 r. wynika, że w przedmiotowym gospodarstwie brak było jakichkolwiek zabudowań. Tym samym nikt w nim nie zamieszkiwał ani też nie trzymał inwentarza żywego lub martwego. Protokół potwierdza, że właścicielka gruntów zmarła przed 10 laty, a jej następcy prawni nie interesowali się jego losem. Znaczna część gospodarstwa o powierzchni 2,40 ha została zalesiona przez Państwo lasem sosnowym, który w dacie oględzin miał 6 lat. Obecny przy czynnościach sołtys wsi, a zarazem brat rodzony zmarłej E. M., K. G. potwierdził powyższe swoim podpisem, a ponadto podał do protokołu, że od 1971 r. użytkuje pozostałą część gruntów o powierzchni 0, 40 ha, zapewne bez dzierżawy, skoro nie podał takiej informacji w trakcie oględzin poprzedzających jego przejęcie.

Odnośnie zarzutu zaniechania prowadzenia przez organy postępowania dowodowego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym obowiązuje całkowity zakaz gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ w toku postępowanie nieważnościowego, inicjowanego po przeszło 40 latach, nie ma miejsca na rekonstrukcję od nowa stanu faktycznego sprawy jak w postępowaniu zwyczajnym, aby zaprzeczyć ustaleniom zawartym w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował także to, że nie wszyscy następcy prawni E. M. brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem analizowanej decyzji. Natomiast zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak podkreślił przy tym Sąd, tryby nadzorcze wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności mają charakter rozłączny i są w stosunku do siebie niekonkurencyjne.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu niewyjaśnienia kwestii dokonania ewentualnego podziału gospodarstwa rolnego pomiędzy jej spadkobierców. Dokonanie jakiegokolwiek podziału o charakterze faktycznym pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji, natomiast w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który by uprawdopodobnił dokonanie przez nich podziału prawnego. Przeciwnie, przedstawienie przez skarżącego postanowienia spadkowego wydanego w 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że jej następcy prawni uzyskali potwierdzenie swoich praw dopiero w tej dacie, a zatem nie mogli wcześniej czynić żadnych skutecznych czynności majątkowych.

Sąd pierwszej instancji uznał wreszcie, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu i z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 25, art. 57 § 3, art. 71 § 1, art. 73, art. 74, art. 75, a także art. 99 § 1 i 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. przez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., którą to decyzją Minister Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r., którą Wojewoda bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. pomimo, że:

• w decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. nie wskazano adresata decyzji – decyzja skierowana została bowiem do "spadkobierców G. M.";

• organ nie ustalił wszystkich stron postępowania co miało istotny wpływ na wynik i przebieg postępowania, bowiem strony pozbawione zostały możności złożenia wniosków dowodowych oraz wyjaśnień;

• Z. M., uznany za stronę postępowania, nie został zawiadomiony o oględzinach nieruchomości, które odbyły się dnia 3 września 1971 r., nie został również zawiadomiony o sporządzeniu takiego dokumentu i o możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń co do jego treści,

• brak było przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie który pozwalałby na stwierdzenie czy las wymagał uprawy i poddawania go zabiegom agrotechnicznym a brak było informacji w tym zakresie;

• brak było przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie który pozwalałby na ustalenie, na jakiej podstawie K. G. użytkował część nieruchomości a brak było informacji w tym zakresie;

• brak było ustalenia czy dla przejętej nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie było w nim przewidziane przeznaczenie nieruchomości;

• brak było ustalenia czy las stanowił całość gospodarczą z pozostałą częścią nieruchomości,

• zawarte jest bardzo lakoniczne uzasadnienie, nie wyjaśniające przyczyn wydania tej uznaniowej decyzji, której skutkiem było pozbawienie prawa własności nieruchomości;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 §, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.:

• przez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi mimo że nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu dokonania weryfikacji prawidłowości wydania kontrolowanej decyzji w szczególności nie został dopuszczony i przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków;

• poprzez przyjęcie przez Sąd, że część nieruchomości użytkowana w 1971 r. przez K. G. nie była zapewne przedmiotem dzierżawy, skoro nie podał takiej informacji w trakcie oględzin poprzedzających jej przejęcie na własność Skarbu Państwa w sytuacji gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, które wykazałoby na jakiej podstawie K. G. użytkował wskazaną nieruchomość;

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do pozostania w obrocie prawnym decyzji która winna zostać uznana za nieważną w myśl art 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. brzemieniu aktualnym,

3. prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o wywłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198 ) w brzmieniu obowiązującym od 19 sierpnia 1961 r. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. Nr 45, poz. 304 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 października 1970 r.. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów:

• na skutek przyjęcia, iż hipotezą tych przepisów objęte są również lasy i grunty leśne, które nie stanowią lub nie mogą stanowić z nieruchomościami rolnymi zorganizowanej całości gospodarczej a co za tym idzie przyjęcie, że przejęta nieruchomość była w całości gospodarstwem rolnym w sytuacji gdy użytki leśne, stanowiły przeważającą część tej nieruchomości;

• przy założeniu przez organ, że cała nieruchomość łącznie z lasem, stanowiła gospodarstwo rolne, polegające na pominięciu przez organ czy las wymagał "uprawiania" i poddawania go właściwym zbiegom agrotechnicznym czy też nie;

• na skutek przyjęcia, iż część nieruchomości o powierzchni 0,40 ha uprawiana przez K. G., mimo, iż była to jedyna część nieruchomości, która stanowiła grunt rolny - nie stanowiła całości gospodarstwa rolnego, co doprowadziło do uznania, iż gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej również P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność poprzedniczki prawnej skarżącego stanowił art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 38, poz. 198). Zgodnie z nim gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa. Decyzja o przejęciu gospodarstwa była wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznaczało jednak dowolności organu w wydawaniu takich decyzji, ale konieczność wykazania przesłanek wymienionych w przepisie. Istotą w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego w świetle ww. przepisu było ustalenie, czy gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli, co zostało doprecyzowane w ww. rozporządzeniu przez określenie, które gospodarstwa będą za takie uważane (§ 1 ust. 1 i 2). I tak: "Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę". W ustępie 2 ww. przepisu określono natomiast, których gospodarstw nie zalicza się do opuszczonych.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że E. M. (w decyzji określona jako G.) – właścicielka gospodarstwa rolnego zmarła dziewięć lat przed wydaniem decyzji o przejęciu jej gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Po jej śmierci nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w wyżej cytowanym § 1 ust. 1, w gospodarstwie nie zamieszkiwał. Gospodarstwo nie było przez nich uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym. Większa część (2,4 ha) została zalesiona przez Państwo, zaś pozostała (0,4 ha) leżała odłogiem. Ta ostatnia, w dniu przeprowadzenia oględzin (3.09.1971 r.) była użytkowana przez brata zmarłej. Jak zaznaczono w protokole, dzieci zmarłej nie wykazywały zainteresowania tym gruntem. Tym samym już w świetle § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, gospodarstwo mogło zostać uznane za opuszczone i istniały podstawy do jego przejęcia przez Państwo na podstawie ww. przepisów.

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (zarzut 3). Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia dokonania na ziemiach należących do przedmiotowego gospodarstwa nasadzeń drzew. Dokonano ich po śmierci byłej właścicielki, na terenie obejmujących gospodarstwo rolne, zaś nieuprawnione pozostają sugestie skarżącego jakoby ta część działki stanowiła las, funkcjonujący niejako obok gospodarstwa rolnego. Podkreślić trzeba, że drzewostan nie miał samodzielnego charakteru, ale stanowił część gospodarstwa rolnego, które zostało opuszczone zanim doszło do jego częściowego zalesienia przez Państwo. Podobnie fakt użytkowania części gospodarstwa przez brata zmarłej nie wykluczał uznania je za opuszczone, skoro ten nie został wymieniony w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Z tych też przyczyn nie można było również podzielić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opisanych powyżej szczegółowo w punkcie 1 i 2. Nie można przy tym uznać, aby wskazanie adresata decyzji jako "spadkobierców G. M." stanowiło którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślić trzeba, że decyzja ta rozstrzyga przede wszystkich o losach gospodarstwa rolnego, wywołując skutek prawnorzeczowy przede wszystkim względem niego. Natomiast nieokreślenie pełnego kręgu spadkobierców, a więc wszystkich stron postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro postępowanie dotyczyło gospodarstwa opuszczonego, którego uprawą owi spadkobiercy nie wykazywali zainteresowania. Jest to zresztą szczególnie widoczne w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie stwierdzenia nabycia spadku po E. M. dokonano dopiero 9 lipca 2013 r., a więc po ponad 40 latach od wydania badanej decyzji i 50 lat po śmierci ww. zmarłej. Również braki w zapewnieniu pełnego udziału w prowadzonym postępowaniu jednemu ze spadkobierców Z. M. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jednak nie wykazał nim jakiegokolwiek zainteresowania. Również, jak powyżej wskazywano, nie miało znaczenia dla sprawy nasadzenie drzew na terenie gospodarstwa, określenie tytułu prawnego do użytkowania części nieruchomości przez K. G., czy ustalenie ewentualnych regulacji prawnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego gospodarstwa. Nie było również potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego i przesłuchiwania świadków, skoro – co trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji – postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, zaś zasadniczy fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego nie budził wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.