Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 920/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr SKO.WE.440/878/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 920/22, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr SKO.WE.440/878/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki.

Zdaniem Sądu I instancji Kolegium trafnie dostrzegło, iż w dacie orzekania przez organ podziałowy, zakres uprawnień Spółdzielni Mieszkaniowej wynikających z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych był interpretowany w zróżnicowany sposób, a przyjęta przez Prezydenta Miasta Szczecin interpretacja, nie kwestionowana zresztą wówczas przez Spółdzielnię Mieszkaniową, była akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż jak przekonująco wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2148/15, rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Tym samym, skoro zakres uprawnień przysługujący Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w dacie orzekania wywoływał spory w wykładni, brak jest podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie przez Prezydenta Miasta Szczecin, że Spółdzielnia była uprawniona do działania w imieniu innych współużytkowników wieczystych w ramach wykonywania zarządu powierzonego. Aktualne rozumienie uprawnień Spółdzielni Mieszkaniowej w zakresie wykonywania zarządu powierzonego jest następstwem uchwał sądów rozstrzygających zagadnienia prawne oraz nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, mająca znacznie w toku interpretacji art. 98 ust. 2 u.g.n. szczególna regulacja art. 97 ust. 2a u.g.n. - dotycząca uprawnień zarządu spółdzielni mieszkaniowej do zainicjowania postępowania podziałowego jedynie w przypadku realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - została wprowadzona do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 15 sierpnia 2019 r. Wreszcie, nie sposób nie dostrzegać, iż przyjęcie aktualnie kwestionowanej przez skarżącą wykładni następowało w sytuacji, gdy Spółdzielnia działała jakby uprawnianie do samodzielnego działania w imieniu współużytkowników wieczystych posiadała, a przyjętej przez organ administracji interpretacji w żadnej mierze nie kwestionowała ani w toku postępowania podziałowego ani po doręczeniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielni Mieszkaniowa [...] zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 05.07.2013 r., znak: BGM-1.6831.2.86.2013.IF nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów: art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w sytuacji gdy podział nieruchomości został dokonany bez niezbędnego wniosku lub zgody wszystkich współużytkowników wieczystych, a to w świetle istnienia oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 05.07.2013 r.

2) naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu (w oparciu o przywołane orzecznictwo), że spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie działać w imieniu własnym i innych współużytkowników wieczystych w zakresie wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym, podczas gdy niezbędna do złożenia przedmiotowego wniosku jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych, co wynika wprost z art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który znajduje bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

3) naruszenie art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie (w oparciu o przywołane orzecznictwo), że spółdzielnia mieszkaniowa na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, może samodzielnie dokonywać czynności zmierzających do podziału nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym i tym samym ma umocowanie do reprezentowania wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości w związku z czym organ wydający decyzję podziałową nie ma obowiązku uzyskania wniosku lub zgody wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości oprócz spółdzielni mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie,

ewentualnie o:

2) zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2022 r., wydaną w sprawie o sygnaturze akt: SKO.WE.440/878/2022 i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 05.07.2013 r., znak: BGM-1.6831.2.86.2013.IF,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu w niniejszej sprawie, wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny czy decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 5.07.2013 r. dotycząca podziału działki nr 37/2, wydana na wniosek Spółdzielnię Mieszkaniową Bryza w Szczecinie (współużytkownika przedmiotowej działki w udziale 6013/10000 wraz z szeregiem osób fizycznych), została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji, akceptująca stanowisko organów administracji, iż interpretacja art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1465 z późn. zm. – dalej: u.s.m.), przyjęta przez organ podziałowy nie miała charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, jest oceną prawidłową.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż postępowanie administracyjne w badanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość naruszenia. Mając na uwadze, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom wykładni otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści.

Prowadzenie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności nie może również sprowadzić się do powtórnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i ponownej oceny okoliczności faktycznych. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ II instancji w trybie odwoławczym, nie orzeka w sprawie merytorycznie, lecz weryfikuje, czy wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Ponieważ katalog tych wad jest zamknięty, muszą być interpretowane ściśle, a podstawą do stwierdzenia nieważności mogą być tylko okoliczności w sposób oczywisty stanowiące o zaistnieniu przesłanki nieważności. W przypadku przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przesłanką jest kwalifikowany, oczywisty stan naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu sprawy, należy wskazać, że podstawowym przepisem, który podlegał analizie w ramach postępowania nadzorczego był art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

I tak: co do zasady rację mają skarżący kasacyjnie odnośnie do tego, że zgodnie z art. 97 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Jednak spór w sprawie sprowadza się do oceny czy Spółdzielnia nie była zobligowana do uzyskania uprzedniej zgody pozostałych współużytkowników wieczystych na wystąpienie z wnioskiem o podział działki nr [...]. Poza sporem wszak pozostaje, że wnioskodawca nie był jedynym użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości albowiem prawa rzeczowe przysługiwały także innym osobom fizycznym. Jak wynikało z treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 5 lipca 2013 r. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Innymi słowy, spółdzielnia była quasi-zarządcą umownym. Zapis ten spowodował rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skutkowały podjęciem ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny 2 uchwał odnoszących się do tego czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie spółdzielnie mieszkaniowe sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych mogą dysponować tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez konieczności uzyskania zgody osób niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej, którym przysługuje odrębna własność lokali. Ostatecznie uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie II OPS 2/15, a wcześniej z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 (obie dostępne w CBOS) NSA zajął stanowisko, w którym stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Należy także przywołać stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. III CZP 100/08 (Lex nr 465362) oraz w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. IV CNP 80/11 (Lex nr 1164747) stwierdzające, że spółdzielnia mieszkaniowa z mocy ustawy sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność jej i innych właścicieli lokali, tak jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi wyłącznie jej własność. Zbieżne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn..III CZP 122/13. Z wyżej przytoczonych judykatów wynika zatem, że spółdzielnia mieszkaniowa - jako zarządca nieruchomości wspólnej - może samodzielnie podejmować względem tej nieruchomości decyzje zarówno co do czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, jak i decyzje przekraczające zakres zwykłego zarządu. Wprawdzie wyżej wymienione uchwały NSA podjęte były w związku z rozbieżnościami interpretacyjnymi na tle ustawy - Prawo budowlane, jednak argumentacja tam zawarta ma uniwersalny charakter, odnoszący się do zakresu zarządu powierzonego, określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. A właśnie ten przepis został przywołany w kwestionowanej decyzji jako podstawa reprezentacji przez Spółdzielnię również pozostałych współużytkowników wieczystych w postępowaniu podziałowym.

Wyżej przywołane stanowisko judykatury w sposób niezbity dowodzi, że nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 97 ust. 2 u.g.n. skoro brzmienie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w tym czasie było niejasne, budziło wątpliwości interpretacyjne i ostatecznie stanowiło przedmiot uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji za prawidłową należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, że Spółdzielnia w sposób oczywisty nie była zobligowana do uzyskania uprzedniej zgody pozostałych współużytkowników wieczystych na wystąpienie o podział przedmiotowej nieruchomości. Bowiem mimo braku wniosku pochodzącego od wszystkich współużytkowników wieczystych, Spółdzielnia Mieszkaniowa działała jakoby uprawnienie do samodzielnego działania w imieniu pozostałych współużytkowników posiadała, co także zostało podkreślone w decyzji podziałowej z 2013 r. W związku z tym decyzja w tym zakresie nie narusza w sposób rażący art. 97 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. Nie jest wszak kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, a ponadto wynika to z akt administracyjnych (przede wszystkim z dołączonego do wniosku porozumienia z dnia 27 lipca 2012 r. zawartego pomiędzy skarżąca Spółdzielnią a Gminą Szczecin), że Spółdzielnia w dacie wystąpienia z wnioskiem podziałowym, była współużytkownikiem działki nr [...] i sprawowała nad nią zarząd powierzony w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszący się do wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, również nie mógł odnieść skutku zamierzonego skutku. Konkludując, zarzuty wymienione w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.