Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Rady Gminy L. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Państwowa Komisja Wyborcza, działając na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r., poz. 754, 1000 i 1349.; dalej jako: Kodeks wyborczy), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Radę Gminy L. od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie podziału Gminy L. na okręgi wyborcze – pozostawiła odwołanie bez rozpoznania.

Powyższa uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym:

Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w sprawie podziału Gminy L. na okręgi wyborcze, dokonała podziału gminy na okręgi.

Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., stwierdził niezgodność z prawem wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy L. i wezwał Radę do dokonania podziału na okręgi wyborcze zgodnie z prawem, w terminie 14 dni.

Wobec bezskuteczności wezwania, Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. dokonał podziału gminy L. na okręgi wyborcze. Postanowienie to zostało doręczone Radzie Gminy L. w dniu 12 lipca 2018 r.

Rada Gminy L. w dniu 20 lipca 2018 r. wniosła odwołanie na powyższe postanowienie do Państwowej Komisji Wyborczej za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w [...].

Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], pozostawiła bez rozpoznania odwołanie Rady Gminy L. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że wniesione odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu z art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego. Wskazano, że postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zostało doręczone Radzie Gminy L. w dniu 12 lipca 2018 r., zatem termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 17 lipca 2018 r. W tym terminie odwołanie wpłynęło do Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w S., a nie do Państwowej Komisji Wyborczej, mimo iż powinno być wniesione bezpośrednio do Komisji. Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego za dzień złożenia odwołania należy rozumieć dzień złożenia odwołania właściwemu organowi wyborczemu. W przypadku odwołania od postanowienia komisarza wyborczego dotyczącego okręgów wyborczych właściwym organem jest Państwowa Komisja Wyborcza. Odwołanie wpłynęło do Państwowej Komisji Wyborczej w dniu 20 lipca 2018 r. przy piśmie Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w S. z dnia 18 lipca 2018 r., a więc po upływie ustawowego terminu.

Jednocześnie Państwowa Komisja Wyborcza w zaskarżonej uchwale dokonała w trybie nadzoru analizy postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i stwierdziła, że nie ma podstaw do jego uchylenia, ponieważ podział gminy L. na okręgi wyborcze dokonany tym postanowieniem jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego. Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej, Komisarz Wyborczy w [...] zasadnie stwierdził postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., że podział gminy L. na okręgi wyborcze, dokonany uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2018 r., był niezgodny z prawem (połączenie w okręg wyborczy sołectwa C. z niegraniczącymi z nim sołectwami K. i S.). Podział dotychczas obowiązujący, dokonany uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2012 r. (z późn. zm.) również był niezgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, gdyż sołectwa S. i K. zostały w nim połączone w okręg wyborczy z częścią sołectwa L., a sołectwo L. zostało połączone w okręg wyborczy z sołectwom S., które może samodzielnie stanowić okręg wyborczy. Podział gminy L., dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (z uwzględnieniem korekty dokonanej postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w tym postanowieniu) usuwa wskazane wady. Zgodnie z zasadą samodzielności sołectw, określoną w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, sołectwa mogące samodzielnie stanowić okręgi wyborcze są okręgami, z wyjątkiem sołectwa B., które ze względu na topografię gminy musi być połączone w okręg wyborczy z sołectwami S. i K.. Sołectwa, którym na podstawie jednolitej normy przedstawicielstwa przypada więcej niż jeden mandat, zostały podzielone na właściwą liczbę okręgów. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że wszystkie okręgi stanowią spójne obszary gminy, a ułamkowe liczby mandatów przypadające poszczególnym okręgom wynoszą co najmniej 0,5 i są mniesze niż 1,5. Zmiany w podziale gminy L. na okręgi wyborcze zostały dokonane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla doprowadzania go do zgodności z prawem, zgodnie z zasadą stałości podziału na okręgi, określoną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego.

Powyższa uchwała została podana do publicznej wiadomości w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez zamieszczenie jej na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Gminy L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucono:

1. naruszenie art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 166 § 1 Kodeksu wyborczego w zbiegu z art. 95 i 96 KC przez bezzasadne uznanie, że odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej wpłynęło w dniu 18 lipca 2018 r., a więc po upływie ustawowego terminu, podczas gdy odwołanie wpłynęło do pełnomocnika Państwowej Komisji Wyborczej w dniu 17 lipca 2018 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania.

2. działanie bez podstawy prawnej przez uwzględnienie merytorycznych zarzutów przez organ I instancji przedstawionych w odwołaniu Rady Gminy L. i konwalidacja tej czynności przez Państwową Komisję Wyborczą,

3. naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz interpretację, jak również błędną wykładnię przepisu w zakresie łączenia jednostek pomocniczych gminy w celu utworzenia okręgu wyborczego,

4. naruszenie art. 419 § 2 ust. 1 Kodeksu wyborczego przez nie zastosowanie zasady wynikającej z przywołanego przepisu,

5. nie zastosowanie przepisu pkt. [...] załącznika do Uchwały PKW z dnia 5 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Komisarz wyborczy jest pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej wyznaczonym na obszar stanowiący województwo lub część jednego województwa. Pełnomocnictwo udzielone ustawą Kodeks wyborczy Komisarzowi wyborczemu nie jest w najmniejszy sposób ograniczone i jest pełnomocnictwem zarówno czynnym jak i biernym. Zatem złożenie odwołania na ręce tegoż Komisarza wywołuje skutki prawne dla Państwowej Komisji Wyborczej z dniem doręczenia odwołania Komisarzowi.

Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w której pozostawiono bez rozpoznania odwołanie Rady Gminy L. od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie podziału Gminy L. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, z uwagi na upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania.

W postanowieniu Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zawarto pouczenie: "na niniejsze postanowienie przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego otrzymania". Organ w pouczeniu dotyczącym sposobu wniesienia środka odwoławczego podał pełną nazwę organu – "do Państwowej Komisji Wyborczej". Pouczenie to jest jasne i precyzyjnie, nie nasuwa wątpliwości w zakresie organu, do którego należy wnieść odwołanie.

Przepis art. 420 § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2018 r. poz. 754; dalej jako: Kodeks wyborczy) stanowi: od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Nie ulega wątpliwości, że ta regulacja stanowi jedną z istotniejszych gwarancji procesowych stron przez obowiązek organu udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery jakimi jest wnoszenie środków zaskarżenia.

Dla ustalenia zachowania terminu zastosowanie ma art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który stanowi: "Ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumenty do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku". Artykuł 9 § 1 Kodeksu wyborczego ustanowił regułę ogólną dla zachowania terminu również do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Rada Gminy L. odebrała w dniu 12 lipca 2018 r. Środek odwoławczy od tego postanowienia wniesiono do Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w S., które do Państwowej Komisji Wyborczej wpłynęło w dniu 20 lipca 2018 r. Zatem prawidłowo organ ustalił, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu, który upłynął w dniu 17 lipca 2018 r. Powyższe powoduje bezzasadność argumentów zawartych w skardze, w tym twierdzenie, że Komisarz wyborczy jest pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej wyznaczonym na obszar stanowiący województwo lub część jednego województwa, skoro Kodeks wyborczy reguluje zasadę, że od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie bezpośrednio do organu - Państwowej Komisji Wyborczej. Przepis art. 9 Kodeksu wyborczego wyraźnie wskazuje, że odwołanie wnosi się do organu wyborczego, którym w niniejszej sprawie jest Państwowa Komisja Wyborcza, a nie Komisarz, czy pełnomocnik. W pouczeniu o możliwości wniesienia środka odwoławczego strona skarżąca została jasno i wyraźnie pouczona, że środek odwoławczy należy wnieść do tego właśnie organu.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości (lub nieprawidłowości) łączenia jednostek pomocniczych gminy w celu utworzenia okręgu wyborczego, należało uznać za przedwczesne. Podkreślić bowiem należy, że twierdzenia Państwowej Komisji Wyborczej w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu uchwały zostały zajęte w ramach przysługującego jej nadzoru.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.