Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Cyfryzacji oraz P. P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1817/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Ministra Cyfryzacji z dnia 22 kwietnia 2020 r. w przedmiocie udostępnienia P. P. S.A danych osobowych z Rejestru PESEL 1. oddala skargę kasacyjną P. P. S.A. z siedzibą w W., 2. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji, 3. zwraca Ministrowi Cyfryzacji ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1817/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Ministra Cyfryzacji z dnia 22 kwietnia 2020 r. w przedmiocie udostępnienia danych osobowych z rejestru PESEL stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na udostępnieniu P. S.A. danych osobowych z rejestru PESEL, dotyczących żyjących obywateli polskich, którzy uzyskali pełnoletność dnia 10 maja 2020 r. i których krajem zamieszkania jest Polska.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

P. S.A. (dalej zwana spółką) pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r., nr D.WW-DZZ.0421.5.2020, powołując się na art. 99 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695, dalej zwanej ustawą z 2020 r.) i realizację zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpiła do Ministra Cyfryzacji o udostępnienie danych osobowych z rejestru PESEL w zakresie określonym we wniosku.

W dniu 22 kwietnia 2020 r. Minister Cyfryzacji udostępnił spółce, poprzez wydanie nośnika informatycznego płyty CD, dane osobowe z prowadzonego przez Ministra rejestru PESEL. Udostępnione dane obejmowały: 1) numer PESEL, 2) imię, imiona, 3) nazwisko oraz 4) w zależności od tego jakie dane osoba posiada zarejestrowane w rejestrze PESEL - aktualny adres zameldowania na pobyt stały, a w przypadku jego braku ostatni adres zameldowania na pobyt stały, a także adres zameldowania na pobyt czasowy. Nie przekazano informacji o datach zameldowania i wymeldowania, natomiast w przypadku adresu zameldowania na pobyt czasowy udostępniono informację o przewidywanej dacie pobytu pod adresem czasowym. Ponadto, przekazano informacje o tym, czy osoba posiada aktualnie zarejestrowany wyjazd czasowy poza granice kraju (bez wskazywania kraju wyjazdu).

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą czynność Ministra Cyfryzacji z dnia 22 kwietnia 2020 r. zarzucając, że została ona dokonana z naruszeniem art. 7 i art. 51 ust. 2 w związku z ust. 5 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez udostępnienie informacji o obywatelach bez podstawy prawnej. Wobec powyższego skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Spółka podzieliła stanowisko organu oraz wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrywana sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, zaskarżona czynność Ministra Cyfryzacji jest bowiem czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej P.p.s.a.).

Wskazał następnie, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zatem stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, obowiązujących w dacie jej dokonania.

Zdaniem Sądu czynność podjęta przez organ, na podstawie art. 99 ustawy z 2020 r., polegająca na udostępnieniu spółce danych z rejestru PESEL, stanowiła operację na danych osobowych, a zatem przetwarzała dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE L 2016. 119.1, dalej zwanego RODO). Czynność ta odnosiła się zatem zarówno do uprawnień spółki do uzyskania danych z rejestru PESEL, które przepis ten literalnie przewidywał, jak i do obowiązków i uprawnień osób, których dane z tego rejestru zostały spółce udostępnione.

Udostępnianie danych z rejestru PESEL następowało (i następuje obecnie) w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 45 - 58 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1191, ze zm.). Przepis art. 99 ustawy z 2020 r. jest uregulowaniem szczególnym w odniesieniu do ogólnego trybu i zasad udostępniania danych z rejestru PESEL, przewidzianego we wskazanej ustawie, umożliwiające niezwłoczne uzyskanie przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1640, ze zm.), danych z rejestru PESEL, potrzebnych do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Do udostępniania danych z rejestru PESEL na jakiejkolwiek podstawie ustawowej ma zastosowanie rozporządzenie RODO, chroniące podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych (art. 1 ust. 2).

W ocenie Sądu przyjęcie, że art. 99 ustawy z 2020 r. co do zasady stanowił wskazaną w art. 6 ust. 3 RODO podstawę do przetwarzania danych w celach wymienionych w art. 6 ust. 1 lit. c) i e) RODO nie zwalniało jednak administratora rejestru PESEL (podobnie, jak i innych organów administracji publicznej, prowadzących spisy lub rejestry) z obowiązku wyczerpującego zbadania warunków i zakresu dopuszczalnego przetwarzania, tj. udostępnienia danych spółce.

Rekonstrukcja przez organ normy prawnej mającej wynikać z art. 99 ustawy z 2020 r., konieczna do ustalenia precyzyjnego zakresu uprawnień spółki i kompetencji Ministra, które ewentualnie mogłyby być realizowane w oparciu o art. 99, nie mogła opierać się na założeniu, że przepis ten samodzielnie i arbitralnie, w oderwaniu od innych uregulowań systemu prawa, upoważniał organ do udostępnienia spółce danych z rejestru PESEL, czy też, że wystarczającą podstawą do udostępnienia tych danych mogło być w szczególności:

1) samo zadeklarowanie przez spółkę, że dane te są potrzebne do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (bądź też hipotetyczne zadeklarowanie, iż dane te są potrzebne w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej), ewentualnie

2) wydanie przez Prezesa Rady Ministrów decyzji z dnia 16 kwietnia 2020 r., znak BPRM.4820.2.3.2020, polecającej spółce realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym.

W ocenie Sądu analiza ustawodawstwa wyborczego obowiązującego w dacie dokonania zaskarżonej czynności przez organ, w tym w szczególności ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawstwo to nie przewidywało żadnych własnych kompetencji spółki w zakresie przeprowadzenia wyborów na Prezydenta RP, którymi można by uzasadniać konieczność udostępnienia jej danych z rejestru PESEL na podstawie art. 99 ustawy z 2020 r. Istnienia tego rodzaju kompetencji w dacie dokonania czynności organu nie można również wywodzić z przepisów wcześniej uchwalonej ustawy z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (Dz. U. poz. 827), bowiem akt ten wszedł w życie dopiero w dniu 9 maja 2020 r., a zatem po dokonaniu zaskarżonej czynności. W dacie podjęcia zaskarżonej czynności (22 kwietnia 2020 r.) nie istniała, zdaniem Sądu, prawna możliwość przeprowadzenia wyborów prezydenckich w trybie korespondencyjnym, a w związku z zamiarem przeprowadzenia tego rodzaju wyborów wydana została decyzja Prezesa Rady Ministrów.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/20, którym stwierdzono nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. W dniu dokonania kwestionowanej czynności Ministra (22 kwietnia 2020 r.) obowiązywały przepisy, które Państwowej Komisji Wyborczej - jako jedynemu uprawnionemu podmiotowi - powierzały obowiązki obejmujące "realizację niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów" i to w jakimkolwiek wówczas możliwym prawnie trybie. Brak było zatem przepisów skutecznie zlecających spółce dokonanie czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów, a w efekcie do faktycznej zmiany obowiązującego prawa wyborczego poprzez wydanie decyzji o podjęciu i realizacji przez jakikolwiek inny podmiot niż Krajowe Biuro Wyborcze, niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. i to w trybie nieprzewidzianym ustawą, tj. w "trybie korespondencyjnym".

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że organ, do którego wpłynął wniosek spółki o udostępnienie, na podstawie art. 99 ustawy z 2020 r., danych z rejestru PESEL, winien był stwierdzić w oparciu o obowiązujące ustawodawstwo, że po pierwsze spółce nie przysługują żadne kompetencje (zadania) w zakresie organizacji wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, do realizacji których niezbędne byłoby udostępnienie w/w danych i po drugie na spółkę nie zostały nałożone żadne inne obowiązki, które takiego udostępnienia by wymagały. Oznacza to, iż ustawowe przesłanki do udostępnienia spółce danych z rejestru PESEL, przewidziane w art. 99 ustawy z 2020 r., nie zostały spełnione.

W ocenie Sądu nie można przyjąć, że ewentualny brak podstaw do udostępnienia spółce danych, na podstawie art. 99 ustawy, może być konwalidowany poprzez wykazanie, iż czynność ta spełniała wymogi udostępnienia danych na zasadach ogólnych, przewidzianych w art. 45 - 58 ustawy o ewidencji ludności. Spółka nie spełniała wymogów do obligatoryjnego uzyskania danych w sposób określony w art. 46 ust. 1 pkt 1 - 6 tej ustawy, nie spełniała także wymogów do fakultatywnego uzyskania danych na warunkach przewidzianych w art. 46 ust. 2 pkt 1 - 5.

Wobec powyższego Sąd uznając, że czynność organu polegająca na udostępnieniu spółce przedmiotowych danych była wadliwa, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność tej czynności.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Cyfryzacji oraz P. S.A. z siedzibą w Warszawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Ministra Cyfryzacji, będąca radcą prawnym, zaskarżyła to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna organu zawiera zarzuty procesowe sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik organu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność organu pomimo braku do tego podstaw, co wynikało wprost z literalnego brzmienia przepisu będącego podstawą prawną działania organu.

Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia poprzez uzasadnienie zastosowanej subsumpcji prawnej i wskazanie konkretnych przesłanek wynikających z treści złożonego przez skarżącą kasacyjnie wniosku oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, które pozwalały na przyjęcie, że wniosek winien zostać rozpatrzony odmownie oraz niewystarczającym uzasadnieniu motywów uznania przez Sąd pierwszej instancji czynności organu jako podlegającej zaskarżeniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 125 § 1 P.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania w sytuacji, w której Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia niezbędne było ustalenie mocy wiążącej ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., której ważność rozpoznawana jest w postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia skargi kasacyjnej przez Prezesa Rady Ministrów od nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/20.

Zarzucono również naruszenie art. 106 § 3 w związku z § 5 P.p.s.a. i art. 227 K.p.c. polegające na oparciu części ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności realizacji czynności udostępnienia danych przez organ na nieprawomocnym wyroku innego składu sądu kontrolującego legalność decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., z pominięciem przeprowadzenia dowodu z dokumentów i informacji znajdujących się w aktach administracyjnych organu.

Pełnomocnik zarzuciła także naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że techniczne, wykonane według dedykowanego algorytmu, przetworzenie danych z rejestru PESEL, w celu uzyskania zbioru, o którym mowa we wniosku z dnia 20 kwietnia 2020 r., a następnie jego przekazanie stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w przedmiotowym przepisie i dla jej kontroli dopuszczalna jest droga sądowa.

W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik organu podniosła natomiast naruszenie art. 99 ustawy z 2020 r., polegające na nadaniu przepisowi znaczenia sprzecznego z leksykalną treścią zastosowanego przepisu prawa, w szczególności ustalenia istnienia po stronie organu nieistniejącego w treści przepisu obowiązku "wyczerpującego zbadania" wniosku, w tym zgodności z prawem podstawy nałożenia obowiązków w zakresie organizacji wyborów w postaci decyzji administracyjnej, polecającej skarżącej kasacyjnie podjęcie określonych czynności przygotowawczych do przeprowadzenia wyborów.

Zarzucono również naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. i faktycznym zakwestionowaniu domniemania ważności decyzji, jej mocy obowiązującej oraz dopuszczalności uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych oraz przymiotu wykonalności, poprzez stwierdzenie, że wskazana ostateczna decyzja nie posiada mocy obowiązującej, mimo iż nie została prawomocnie uchylona, zmieniona lub unieważniona.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 7 i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., a ich naruszenie upatrywała w błędnym zastosowaniu i uznaniu, że organ przekroczył swoje kompetencje, gdyż nie ustalił, że ustawodawstwo nie przewidywało żadnych własnych kompetencji spółki w zakresie przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP, którymi można by uzasadniać konieczność udostępnienia spółce danych z rejestru PESEL, na podstawie art. 99 ustawy.

Pełnomocnik organu zarzuciła również naruszenie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, poprzez przyjęcie, że art. 99 ustawy z 2020 r. nie stanowi samoistnej przesłanki legalnego przetwarzania przez Ministra Cyfryzacji danych osobowych.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także - w obu wypadkach - zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wniosła również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W drugiej skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku pełnomocnik spółki, będący adwokatem, zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji również w całości.

Powyższa skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy i dwa zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 15 kwietnia 2021 r., znak DS.523.4269.2020.AZ.I/120225.

Następnie zarzucono naruszenie art. 99 ustawy z 2020 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1) przesłanka "wykonanie innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej" nie może odnosić się do przygotowania organizacji wyborów Prezydenta RP,

2) niezbędne było posiadanie przez spółkę w dniu składania wniosku o udostępnienie danych własnych kompetencji (zadań) w zakresie organizacji wyborów, do których to wykonania potrzebne byłyby udostępnione dane, w sytuacji gdy spółka została zobowiązana do przygotowania wyborów, a nie do ich przeprowadzenia, a dodatkowo z literalnej wykładni przepisu nie wynika taki obowiązek,

3) czynność polegająca na udostępnieniu danych osobowych nie spełniała wymagań wskazanych w tym przepisie, w sytuacji gdy spółka była uprawniona do złożenia wniosku.

Drugi zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że spółka nie wykazała interesu prawnego w udostępnieniu jej danych z rejestru PESEL w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje rozstrzygnięcie organu administracji rządowej, tj. decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. nakładające obowiązek, o którym mowa w art. 99 ustawy, dla realizacji którego niezbędne jest pozyskanie przez spółkę danych osobowych.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik spółki wniósł w pierwszej kolejności o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 15 kwietnia 2021 r., znak DS.523.4269.2020.AZ.I/120225, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, pełnomocnik spółki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych pełnomocnicy stron rozwinęli zgłoszone zarzuty.

Rzecznik Praw Obywatelskich udzielił odpowiedzi na skargi kasacyjne organu i spółki. Wniósł o ich oddalenie jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw, odnosząc się w odpowiedziach do zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych zarzutów.

Minister Cyfryzacji w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2024 r. cofnął wniesioną skargę kasacyjną, uzasadniając tę czynność zmianą stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Do rozpoznania pozostaje skarga kasacyjna wniesiona przez P. S.A., skoro Minister Cyfryzacji cofnął skargę kasacyjną, a ta czynność wiąże sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy brak zaś było podstaw do uznania cofnięcia skargi kasacyjnej za niedopuszczalne, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnięcie nie powoduje skutków, o których mowa w art. 60 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna P. S.A. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony wyrok nie narusza bowiem prawa we wskazany w niej sposób.

Przystępując do jej rozpoznania w pierwszej kolejności odnotować wypada, że podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w niej stosunkowo wąsko, nie obejmują wszystkich wyłaniających się w sprawie zagadnień i pomijają niektóre istotne przepisy, które miał w polu widzenia Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej czynności. Odniesienie się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych wymaga zwrócenia na nie uwagi także w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Ochrona danych osobowych obywateli, w tym ich danych znajdujących się w powszechnym elektronicznym systemie ewidencji ludności (rejestrze PESEL), w którym gromadzone są podstawowe dane identyfikujące tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych, ma silne podstawy w przepisach konstytucyjnych i prawa unijnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że zachodzi nierozerwalny związek pomiędzy prawem osób, których dane są przetwarzane, do ochrony tych danych z prawem do prywatności, wartością chronioną na podstawie art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W relacjach z organami władzy publicznej przepis ten powinien być traktowany jako zasada, od której wyjątki dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy spełniają wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. M. Wild [w:] Konstytucja RP Komentarz, red. M. Safjan i L. Bosek, Tom I Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2016, s. 1174). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 2 Konstytucji władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny podkreślając znaczenie prawa do prywatności uznaje, że prawo to - podobnie jak inne prawa i wolności jednostki - nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Konieczne jest jednak, by ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1997 r., sygn. K 21/96, OTK 1997/2/23). Oznacza to, że ograniczenie prawa do prywatności przejawiające się w udostępnianiu przez administratora informacji o obywatelach (danych osobowych) może nastąpić tylko wtedy, gdy przemawia za tym inna wyraźnie określona norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że do udostępniania danych osobowych i to na jakiejkolwiek podstawie prawnej zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679. RODO chroni podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych (art. 1 ust. 2). Przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO, a więc także "ujawnianie przez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie", jest zgodne z prawem w przypadkach, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze względnie do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO). W obu wymienionych przypadkach podstawa przetwarzania danych musi być określona w prawie Unii lub państwa członkowskiego, któremu podlega administrator (art. 6 ust. 3 RODO).

W prawie krajowym zasady udostępniania danych z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców uregulowane zostały w przepisach ustawy o ewidencji ludności (art. 45 i n.). Dane z tego rejestru udostępnia się podmiotom wymienionym w art. 46 ust. 1, jednakże tylko w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań; związek ten musi wynikać z konieczności posiadania danych osobowych objętych rejestrem dla osiągnięcia celu wyznaczonego treścią zadania (udostępnienie obligatoryjne). Dane z rejestru PESEL mogą być udostępnione także innym podmiotom określonym w art. 46 ust. 2, jednakże po spełnieniu wszystkich wymogów zawartych w tym przepisie (udostępnienie fakultatywne).

Przepis art. 99 ustawy z 2020 r., objęty podstawami kasacyjnymi, stanowi niewątpliwie przepis szczególny w stosunku do przedstawionej regulacji ogólnej dotyczącej udostępniania danych z rejestru PESEL. Według treści tego przepisu operator wyznaczony w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, po złożeniu przez siebie wniosku w formie elektronicznej, otrzymuje dane z rejestru PESEL, bądź też z innego spisu lub rejestru będącego w dyspozycji organu administracji publicznej, jeżeli dane te są potrzebne do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Dane, o których mowa w zdaniu pierwszym, przekazywane są operatorowi wyznaczonemu, w formie elektronicznej, w terminie nie dłuższym niż 2 dni robocze od dnia otrzymania wniosku. Operator wyznaczony uprawniony jest do przetwarzania danych wyłącznie w celu, w jakim otrzymał te dane.

Pełnomocnik spółki opowiada się za takim rozumieniem art. 99 ustawy z 2020 r., że już sam fakt złożenia przez operatora wyznaczonego wniosku do administratora o udostępnienie danych z rejestru PESEL z powołaniem się na realizację celów, o których mowa w tym przepisie, uprawnia go do uzyskania tych danych i jednocześnie zwalnia administratora od obowiązku badania niezbędności tych danych do realizacji zadań bądź wykonania innych obowiązków przez operatora. Zdaniem autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, że na administratorze ciąży obowiązek oceny, czy żądane dane w celu ich dalszego przetwarzania są potrzebne wnioskującemu do realizacji zadań bądź wykonywania innych obowiązków, o których mowa w art. 99 ustawy.

Twierdzenia pełnomocnika i przesłanki, na podstawie których skonstruowane zostały zarzuty kasacyjne, sprowadzają się do językowego znaczenia tego przepisu i całkowicie pomijają jego kontekst systemowy i funkcjonalny. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku potrzeby przeprowadzenia wykładni kompleksowej. W prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne) i to niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19, LEX nr 3122814, M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 4 Wydanie 2, Wykładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2015 r., s. 225 i n.). Nawet jednak po uzyskaniu jednoznaczności językowej należy kontynuować wykładnię przepisu, a w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu według dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której przepis analizowany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, klarowny, natomiast wykładany w związku z innymi przepisami stwarza już wątpliwości interpretacyjne. Także z tego powodu w procesie ustalania znaczenia przepisu niezbędne jest posłużenie się normami zawartymi w innych aktach prawnych regulujących daną gałąź prawa lub skonfrontowanie interpretowanej normy z całym systemem prawa i zbadanie normy z uwzględnieniem celów, do realizacji których interpretowana regulacja ma doprowadzić (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430). Obowiązek wykładni kompleksowej wynika wprost z wartości przyjętych w Konstytucji RP, która wymaga, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Zdaniem NSA w składzie orzekającym poprzestanie na językowym rozumieniu zwrotów wynikających z art. 99 ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, odkodowanie normy prawnej wypływającej z jego treści wymaga ustalenia, jakie konkretne zadania (kompetencje) wynikające z obowiązujących przepisów związane z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź wykonanie innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej wymagają przetwarzania przez operatora wyznaczonego danych osobowych z rejestru PESEL. Skorzystanie przez tego operatora z uprawnienia do złożenia wniosku o udostępnienie danych z rejestru obligowało administratora tych danych do wnikliwego i wszechstronnego zbadania, czy żądane dane w celu ich dalszego przetwarzania są niezbędne wnioskującemu operatorowi do realizacji zadań bądź wykonania innych obowiązków, o których mowa w art. 99 ustawy z 2020 r.

P. S.A. w swym wniosku o udostępnienie danych z rejestru PESEL, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 99 ustawy, wskazała, że "dane są potrzebne i zostaną wykorzystane wyłącznie w celu realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej". Minister Cyfryzacji miał więc obowiązek zweryfikowania tego wniosku, a mianowicie czy wniosek ten jest uzasadniony realizacją zadań związanych z organizacją wyborów. To zaś z kolei powodowało konieczność kolejnej weryfikacji, tym razem posiadania przez operatora wyznaczonego kompetencji do realizacji zadań z zakresu organizacji wyborów, ponieważ samego art. 99 ustawy z 2020 r. nie można uznać za źródło takiej (takich) kompetencji. Źródeł tych należy bowiem poszukiwać w przepisach prawa wyborczego (w Kodeksie wyborczym bądź w przepisach szczególnych). Gdyby w obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku porządku prawnym nie było odpowiednich przepisów udzielających P. S.A. kompetencji związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tym samym przedmiotowy wniosek nie powinien być uwzględniony.

Zgodzić się więc trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Minister Cyfryzacji w następstwie złożonego wniosku przez spółkę nie dokonał właściwej wykładni art. 99 ustawy z 2020 r., gdyż poprzestał na gramatycznym brzmieniu treści tego przepisu. Dokonanie zaś kompleksowej jego wykładni, także na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej umożliwiłoby poprawne ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu.

Chociaż autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 99 ustawy z 2020 r. przez błędną jego wykładnię, to jednak w oparciu o ten zarzut w powiązaniu z zarzutem procesowym skargi kasacyjnej podjął również próbę zakwestionowania konkluzji sądu, że żaden przepis ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej czynności nie przewidywał dla operatora wyznaczonego zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że brak było podstaw do podjęcia zaskarżonej czynności. Odniesienie się do tak zredagowanego zarzutu wymaga, zdaniem NSA, sięgnięcia do tych uregulowań prawnych.

Przede wszystkim przepisy ustawy - Kodeks wyborczy nie przewidywały dla operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe konieczności przetwarzania danych osobowych do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Według jej art. 152 § 1 stałymi organami wyborczymi są Państwowa Komisja Wyborcza oraz komisarze wyborczy (PKW jest najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów - art. 157 § 1). Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzają zaś Państwowa Komisja Wyborcza, okręgowe komisje wyborcze i obwodowe komisje wyborcze (art. 294 § 1). Aczkolwiek art. 53a tej ustawy przewiduje głosowanie korespondencyjne i doręczanie uprawnionym wyborcom przez urzędnika wyborczego pakietu wyborczego za pośrednictwem operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, to jednak stosowanie tego przepisu o głosowaniu korespondencyjnym zostało wyłączone - z mocy art. 102 pkt 4 ustawy z 2020 r. - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii przy przeprowadzaniu wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w dacie podjęcia zaskarżonej czynności obowiązywał w Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, ogłoszony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491). Uprzednio postanowieniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 184) wyznaczono datę wyborów na dzień 10 maja 2020 r. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny nadzwyczajne okoliczności o charakterze obiektywnym mogą usprawiedliwiać korektę przepisów prawa wyborczego w okresie sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej (zob. np. wyrok TK z 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU 6/A/2011). Gdyby więc ustawodawca uznał, że zachodzi potrzeba wprowadzenia w tych niewątpliwie nadzwyczajnych okolicznościach niezbędnej regulacji prawnej przewidującej dla operatora wyznaczonego realizację zadań, głównie natury technicznej, związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, które uzasadniałaby nadto przetwarzanie danych z rejestru PESEL na potrzeby realizacji tych zadań, taka regulacja mogłaby zostać wprowadzona do porządku prawnego w drodze ustawy. Dopiero wówczas pozytywna regulacja w tej materii mogłaby stanowić podstawę do procedowania w oparciu o art. 99 ustawy z 2020 r. Zwrócić należy uwagę, co umknęło pełnomocnikowi spółki, że wymieniony przepis nie przewidywał żadnego terminu po wejściu w życie ustawy z 2020 r. do wystąpienia z wnioskiem, termin nie dłuższy niż 2 dni robocze od dnia otrzymania wniosku wyznaczony został organowi administracji publicznej (administratorowi), w dyspozycji którego znajdują się dane z rejestru PESEL lub innego spisu lub rejestru.

W dniu podjęcia zaskarżonej czynności brak było innych przepisów rangi ustawowej przewidujących dla operatora wyznaczonego materialnoprawnej (ustawowej) kompetencji do przetwarzania danych osobowych na potrzeby realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak ich w szczególności w ustawie z 2020 r. i w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.).

Na podstawie art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2a i ust. 3 ostatnio powołanej ustawy i art. 104 K.p.a. (przepisy te również pozostają poza podstawami kasacyjnymi) Prezes Rady Ministrów wydał decyzję z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr BPRM.4820.2.3.2020 o poleceniu P. S.A. realizacji działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym, w szczególności poprzez przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych kadrowych. Zdaniem pełnomocnika spółki wnoszącej skargę kasacyjną, także w tej decyzji administracyjnej, adresowanej do spółki, upatrywać należy podstawy do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru PESEL w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Powyższe stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne. Decyzja Prezesa Rady Ministrów jako akt indywidualny i konkretny nie może być uznana za źródło materialnoprawnej kompetencji. Źródłem kompetencji do realizacji zadań publicznych, których skutki kształtują prawną sytuację adresatów pozostających poza systemem władzy publicznej mogą być jedynie akty normatywne wymienione w art. 87 Konstytucji RP.

Zasady i tryb przeprowadzania wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa (art. 127 ust. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że zadania związane z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przewidziane dla komisji wyborczych, komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych, organów gmin itd. określone być mogą w przepisach rangi ustawowej. Także zadania o charakterze technicznym w procedurze wyborczej, przewidziane dla operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, przede wszystkim związane z przetwarzaniem danych osobowych, mogą zostać uregulowane jedynie w ustawie. Jak już wskazano, w powołanej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. polecającej P. S.A. realizację określonych w niej działań, przykładowo w niej wymienionych, jest mowa o czynnościach zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Z rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji nie wynika potrzeba przetwarzania przez spółkę danych osobowych z rejestru PESEL w związku z poleceniem podjęcia tych działań.

Nie zachodzi potrzeba szerszego odniesienia się do skutków, jakie wywołuje decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. w kontekście kierunku wykładni art. 99 ustawy z 2020 r. W odrębnym postępowaniu sądowym Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/20, którym stwierdzono nieważność tej decyzji (sygn. akt III OSK 4524/21).

W sposób nieusprawiedliwiony pełnomocnik spółki powołuje się na inną decyzję administracyjną, tj. na wydaną przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych decyzję z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr DS.523.4269.2020.AZ.I/120225 o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku obywatela na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Ministra Cyfryzacji w związku z udostępnieniem P. S.A. danych tej osoby z rejestru PESEL, głównie na pogląd prawny wypowiedziany przez organ administracji w tym rozstrzygnięciu. Nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób formalny dowodu z treści tej decyzji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że przez to doszło do naruszenia przepisu procedury sądowej. Spółka w toku postępowania powoływała się na stanowisko prezentowane przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, wymieniona decyzja dołączona została do akt sądowych, Sąd pierwszej instancji wyrokując więc zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. miał na uwadze także tę część akt sprawy. Odnotować jedynie wypada, że wymieniona decyzja przeszła kontrolę sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2286/21 uchylił tę decyzję (orzeczenie oczekuje na dokonanie kontroli instancyjnej).

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności przez błędną wykładnię tego przepisu. Przewiduje on możliwość udostępnienia danych z rejestru PESEL oraz rejestru mieszkańców osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Sąd w trakcie wyjaśniania podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia nawiązał, i słusznie, do regulacji prawnej zawartej w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności stwierdzając, że w jego ocenie nie można przyjmować, by brak podstaw do udostępnienia danych z rejestru PESEL w oparciu o art. 99 ustawy z 2020 r. mógł być konwalidowany przez wykazanie, że operator wyznaczony w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe spełnia wymogi udostępnienia mu danych z rejestru na zasadach ogólnych. W odniesieniu do możliwości fakultatywnego udostępniania danych na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności stwierdził, że spółka w swym wniosku nie powoływała się na istnienie po jej stronie własnego, indywidualnego interesu prawnego w zakresie jej uprawnień lub obowiązków do przetwarzania danych z rejestru, lecz na wykonywanie zadań o charakterze publicznym. Spółka składając wniosek nie występowała jednak jako "podmiot zewnętrzny", ale jako organ w rozumieniu funkcjonalnym, a jak wykazano - bez kompetencji (dostatecznego ustawowego umocowania) do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów.

Wbrew zarzutowi pełnomocnika spółki Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej analizy wniosku z dnia 20 kwietnia 2020 r., a wyprowadzone na podstawie tej analizy spostrzeżenia mają swoje oparcie w treści tego pisma. Wynika z niego w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, że podstawą do wystąpienia z wnioskiem nie było przetwarzanie danych z rejestru PESEL na potrzeby własne jako osoby prawnej w związku z prowadzoną działalnością, lecz na potrzeby realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Jak już zauważono, w zdaniu ostatnim wniosku zastrzeżono wyraźnie, że dane są potrzebne "wyłącznie" w tym celu. Dodatkowo wyjaśniono, że uzyskane dane z rejestru będą połączone z rejestrami wyborców z gmin i w przypadku braku wskazania przez gminy adresów, na które należy doręczać pakiety wyborcze, P. S.A. będzie posiłkować się danymi z rejestru PESEL.

Całokształt przedstawionych rozważań dostarcza wystarczających podstaw do przyjęcia, że skarga kasacyjna P. S.A. nie została oparta o usprawiedliwioną podstawę, mogącą podważyć zaskarżony wyrok stwierdzający bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił przeto skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wobec skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej przez Ministra Cyfryzacji postępowanie kasacyjne wywołane wniesieniem tej skargi należało umorzyć, stosownie do art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mającym odpowiednie zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy odesłania zawartego w art. 193 P.p.s.a.

Jednocześnie, wobec cofnięcia skargi kasacyjnej przed rozpoczęciem rozprawy, orzeczono z urzędu o zwrocie uiszczonego wpisu (art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).