II OSK 3188/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-19	
Data wpływu	2020-12-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2440/19	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647;  art. 28 ust. 1,  art. 1 ust. 2,  art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2440/19 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2440/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. K., w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Warszawie, obręb [...] w części tekstowej w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26, § 78 oraz w części graficznej w zakresie jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1.MW, 7.MW(U), 5.US, 11.KP/ZP i 12 KD-D dotyczących tej działki; w pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Warszawie, obręb [...] w części tekstowej w zakresie § 20, § 78 oraz w części graficznej w zakresie jednostek terenowych oznaczonych symbolami 12 KD-D i 5.US dotyczących tej działki; w pkt 3 zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. K. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji, mając na względzie zasady planistyczne wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w tym dopuszczalną prawem (m.in. w Konstytucji RP) ingerencję w prawo własności, wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy Gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności, tzn. czy wprowadzone w zaskarżonym planie miejscowym (uchwała Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 25 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]; Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego [...]) ustalenia w odniesieniu do działek skarżącej nie stanowią nadmiernej ingerencji Gminy w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa. W ocenie Sądu, Gmina, korzystając ze swoich uprawnień planistycznych, wprowadziła w planie takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotne ograniczenie możliwości inwestycyjnych skarżącej wynika stąd, że znacząca część obu działek została przeznaczona na drogę publiczną dojazdową (12 KD-D – projektowana droga 6), której przebieg zaplanowano wzdłuż zachodniej części całej działki nr [...], a następnie w poprzek działki nr [...]. Takie usytuowanie linii rozgraniczających terenu o przeznaczeniu drogowym spowodowało nie tylko przyporządkowanie działek nr [...] i [...] do kilku terenów o różnym przeznaczeniu, ale zmniejszyło powierzchnię działek możliwą do zainwestowania. Podobne ograniczenie wynika z przeznaczenia części działki nr [...] na ciąg pieszo-rowerowy. W wyniku tych ustaleń i wyznaczenia linii rozgraniczających terenu o symbolu 12 KD-D oraz terenu o symbolu 11.KP/ZP, działka nr [...] znalazła się na wielu terenach o różnym przeznaczeniu o symbolach 1.MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), 7.MW(U) (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z obiektami usługowymi), 12 KD-D (droga klasy dojazdowej – ul. Projektowana 6), 11.KP/ZP (tereny ciągu pieszo-rowerowego w zieleni) i 5.US (obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne; obiekty gastronomiczne). Dodatkowo narzucone ustalenia dotyczące obowiązujących powierzchni działek budowlanych, a także narzucony rodzaj obiektów budowlanych w rzeczywistości wykluczyły samodzielne inwestycyjne wykorzystanie działek skarżącej.

W ocenie Sądu, kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącej naruszają jej interes prawny z uwagi zarówno na dowolność w działaniu Gminy, jak też naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, stwierdził, że Gmina była zobowiązana i uprawniona do określenia w granicach obszaru objętego planem miejscowym przeznaczenia terenów zarówno o funkcjach komunikacyjnych, jak też sportowo-rekreacyjnych w celu realizacji potrzeb mieszkańców przy jednoczesnym zapewnieniu ładu przestrzennego. Proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia interesu wspólnoty samorządowej (ogółu mieszkańców gminy), jako interesu publicznego. Zdaniem Sądu, powinno to wiązać się z wykorzystaniem na ten cel terenów publicznych; prywatnych zaś w niezbędnym, jak najmniejszym zakresie. Co więcej, w przypadku nieruchomości prywatnych powinno wiązać się w nieodległej, realnej perspektywie z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania. Taką zaś możliwość zapewnia ustalenie takiego przeznaczenia określonego terenu, którego realizacja może być uznana za inwestycję celu publicznego zdefiniowanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Ze względu na treść § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały droga o symbolu 12 KD-D została zdefiniowana jako teren inwestycji celu publicznego. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że ustalenia dotyczące terenu o symbolu 12 KD-D w odniesieniu do działek skarżącej zostały dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności, choć gwarantuje skarżącej możliwość uzyskania odszkodowania za uszczuplenie prawa własności. Wyznaczenie w planie miejscowym drogi publicznej może, wg art. 98 i art. 112 u.g.n., spowodować konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Tak więc Gmina nie zamierza realizować zadania własnego dotyczącego komunikacji kosztem właścicieli nieruchomości bez stosownej rekompensaty, co wynika również z prognozy finansowej sporządzonej do uchwały. Jako wskazania przemawiające za tak zaplanowanym przebiegiem drogi publicznej, który w znaczący sposób godzi w prawo własności do nieruchomości, w odpowiedzi na skargę Gmina powołała się na ogólną argumentację wynikającą z dokumentu podsumowania (opracowanego na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Wskazano w nim, że projektowane przeznaczenie terenów uwarunkowane było realizowanym odcinkiem trasy [...] oddanej do użytku w marcu 2012 r. (której przebieg wynikał ze studium), gdyż trasa oddziałuje na bezpośrednie otoczenie i prowadzi do zmiany charakteru i struktury obszaru. To stwierdzenie, choć z pewnością odpowiada prawdzie, to jednak nie miało bezpośredniego związku z zaplanowaniem przebiegu projektowanej drogi publicznej przez działki skarżącej. Znaczenie dla oceny zachowania przez Gminę racjonalności przy planowaniu tego przeznaczenia terenu mogła mieć podana argumentacja wskazująca na potrzebę uzupełnienia sieci komunikacyjnej dla istniejącego od lat 80-tych osiedla, którego południowa część jest pozbawiona prawidłowej komunikacji, zapewnienia komunikacji dla nowych terenów inwestycyjnych o symbolach 2.MW i 5.US, względy bezpieczeństwa dla mieszkańców istniejącej zabudowy osiedla, a także wykorzystanie przebiegu faktycznie zwyczajowo uczęszczanej od co najmniej 18 lat drogi dojazdowej wewnętrznej na działce skarżącej. Na rozprawie pełnomocnicy uzupełnili argumentację o wyjaśnienie, że planowany przebieg drogi (teren o symbolu 12 KD-D) ma stworzyć nowe powiązanie południowej części osiedla mieszkaniowego z drogą publiczną oraz powiązanie terenów zieleni na północ od działek skarżącej z terenami położonymi na południu ([...]).

Zdaniem Sądu, podane cele rzeczywiście uzasadniają potrzebę wydzielenia terenu dla nowej drogi publicznej. Nie ma wątpliwości, że dotychczasowa komunikacja dla istniejącego od lat 80-tych osiedla mieszkaniowego z zabudową wielorodzinną oparta na okalającej osiedle drodze wewnętrznej z jednym zjazdem na drogę publiczną (ulicę [...]) nie jest wystarczająca i prawidłowa co może mieć wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców. Z pewnością wyznaczenie terenów dla nowej zabudowy spowoduje nawarstwienie tych problemów, dlatego racjonalne jest utworzenie nowego powiązania komunikacyjnego dla istniejącej i planowanej zabudowy, które pozwoli skierować ruch komunikacyjny z południowej części osiedla i nowych terenów inwestycyjnych (2.MW, 5.US, a także terenu przeznaczonego dla funkcji parkingowej, tj. 9.KSP) do innej drogi publicznej aniżeli ul. [...] (projektowanej drogi publicznej 11.KD-D, która według § 77 uchwały ma stanowić ciąg uliczny wraz z ulicą P.). Przekonujące wydaje się również twierdzenie, że zaplanowany teren o symbolu 11.KP/KZP stanowiący niewielki odcinek ciągu pieszo-rowerowego z zielenią uzyskałby przez powiązanie z planowaną nową publiczną drogą dojazdową dostęp do terenów zieleni na południu tego obszaru ([...]), co może mieć znaczenie dla mieszkańców. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak wskazane priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności skarżącej i ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek. Poprowadzenie drogi publicznej przez działki skarżącej we wskazany na rysunku planu sposób w największym stopniu, jeżeli chodzi o długość drogi i wyłączoną przez nią powierzchnię inwestycyjną, dotyczy i ogranicza prawa skarżącej. Pozostałe działki, przez które droga ma przebiegać, stanowią węższe działki gruntowe (jak np. [...], [...], [...]), a ich powierzchnia zajęta pod teren drogi jest niewielka i w tych ostatnich przypadkach rzeczywiście tylko rozdziela teren o symbolu 9.KSP od terenu 5.US (który zgodnie z rysunkiem studium może mieć zasięg do tego miejsca). Z kolei ograniczenie prawa własności właściciela działki nr [...], w której powierzchnię na podobnym odcinku ingeruje teren przeznaczony na drogę publiczną o symbolu 12 KD-D również nie jest z tego powodu tak znaczące jak wobec skarżącej, ponieważ wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy i tak wyklucza niemal całą powierzchnię tej działki z możliwości lokalizowania obiektów budowlanych. Argumentacja Gminy nie wykazała przekonujących powodów, dla których teren planowanej drogi publicznej ma powstać w sposób, który na skarżącą przerzuca w tak znacznym zakresie ciężar poprawy jakości komunikacyjnej tego obszaru. Organ nie potrafił wyjaśnić, czy Gmina podjęła się jakichkolwiek analiz związanych z rozważaniem innych alternatyw dla poprowadzenia przebiegu drogi publicznej dojazdowej, a zapewniających możliwość realizacji tych samych celów. W ocenie Sądu, analiza części graficznej uchwały wskazuje, że istnieją takie alternatywy, które pozwoliłyby zrealizować te same cele bez tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącej i przy zdecydowanie mniejszej ingerencji w prawo własności innych właścicieli działek niż ma to miejsce wobec skarżącej (w szczególności w sposób niewpływający znacząco na ich możliwości inwestycyjne). Przede wszystkim dziwi brak wykorzystania na cel drogowy działek nr [...] i nr [...] (stanowiącej wg twierdzenia skarżącej, któremu Gmina nie zaprzeczyła własność gminną), których kształt jak najbardziej przypomina kształt działki drogowej i które mogłyby być wzięte pod uwagę na odcinku równolegle biegnącym z granicą działek skarżącej, aż do miejsca poprzedzającego kolizję z istniejącym budynkiem mieszkalnym, ewentualnego uwzględnienia w większym stopniu powierzchni działki nr [...] stanowiącej teren o symbolu 3.ZP i przeznaczeniu na teren zieleni urządzonej, a także brak uwzględnienia południowej części działki nr [...] zamiast jej zachodniej części. Ta ostatnia działka ewidencyjna i tak we wskazanej południowej części nie została przewidziana do realizacji jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych, gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona po przeciwnej stronie tej działki. W ten sposób możliwe byłoby także powiązanie terenu 12 KD-D z inną drogą publiczną tj. terenem 11 KD-D przez zjazd w ulicę P., tylko z innej strony. Podobnie, zdaniem Sądu, istniała możliwość takiego zaplanowania przebiegu ciągu pieszo-rowerowego stanowiącego teren 11.KP/ZP, by nie zachodziła konieczność ingerencji w prawo własności skarżącej i przeznaczenia niewielkiej części działki nr [...] również na taki cel. Już sam kształt działki nr [...], przez którą co do zasady ma przebiegać ten ciąg pieszo-rowerowy, sugerował zasadność rozważenia dostosowania przebiegu planowanego terenu 11.KP/ZP do kształtu tej działki. Wydaje się, że autor koncepcji przyjętego na rysunku planu przebiegu planowanej drogi publicznej brał pod uwagę uwarunkowania istniejące sprzed zmiany właścicielskiej dotyczącej gruntów, które aktualnie stanowią własność skarżącej mimo, że do tej zmiany doszło w trakcie procedury planistycznej, kiedy to skarżąca uzyskała zwrot nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał, że przy planowaniu terenów o przeznaczeniu 12 KD-D i 11.KP/ZP Gmina działała w sposób dowolny nie biorąc w dostateczny sposób pod uwagę wartości jaką stanowi prawo własności do nieruchomości i z naruszeniem zasady proporcjonalności wprowadzając nadmierne, istotnie ograniczające swobodę wykonywania tego prawa ograniczenia dla realizacji własnych zadań wobec mieszkańców gminy. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały zawarte w § 26 (teren 11.KP/ZP) i w § 78 (teren 12 KD-D) oraz odpowiednio w części graficznej uchwały w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżącej zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższa ocena miała wpływ na uznanie, że także nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów o symbolach 1.MW, 7.MW(U) i 5.US w odniesieniu do działek skarżącej zostały nieprawidłowo wyznaczone, ponieważ przy ich wyznaczeniu brano pod uwagę linię rozgraniczającą teren drogi i tym samym mniejszą powierzchnię działek należących do skarżącej. W ocenie Sądu, również ustalenia uchwały dotyczące terenu 5.US zostały podjęte z przekroczeniem władztwa przez Gminę. Gmina przeznaczyła ten teren na obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne (przeznaczenie podstawowe) oraz obiekty gastronomiczne (przeznaczenie dopuszczalne). Fragment rysunku studium z zaznaczonym umiejscowieniem działek skarżącej potwierdza, że przeznaczenie terenu 5.US w zaskarżonej uchwale jest w tym zakresie zgodne ze studium. Jednak w ramach ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu dla przeznaczenia podstawowego, a więc obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych Gmina dopuściła wyłącznie lokalizowanie konkretnych typów obiektów sportowych. Katalog ten ma charakter zamknięty i obejmuje 3 rodzaje obiektów: a) hala sportowa, b) basen kryty, c) boiska z zapleczem sanitarno-socjalnym. W ocenie Sądu, tego rodzaju działanie Gminy wykracza poza kompetencję do określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2) i nie realizuje uprawnienia, a zarazem obowiązku do określenia gabarytów obiektów, wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały gmina miała obowiązek określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku zostało objęte treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego przepisu Gmina miała obowiązek zawrzeć w uchwale ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Gmina nie posiadała więc kompetencji do określania przeznaczenia konkretnego terenu pod realizację ściśle stypizowanych obiektów. Podobnie jak nie uzyskała kompetencji do ustalania, że na terenie o ustalonym przeznaczeniu inwestycje może realizować określony podmiot. W zaskarżonej uchwale powyższe ustalenie właściwie wskazuje na to, że Gmina przyznała sobie tego rodzaju kompetencje. Ściśle określone rodzaje obiektów dopuszczonych przez nią do realizacji na terenie 5.US, do tego przy dowolnie ustalonej wymaganej minimalnej powierzchni działki budowlanej na poziomie 15000 m2 powoduje, że Gmina w rzeczywistości przeznacza ten teren planu pod realizację konkretnych obiektów przez podmiot lub podmioty, które uzyskają tytuł prawny do niemal całości gruntów z tego terenu i będą zamierzały realizować właśnie ten typ obiektów. W ocenie Sądu, tak naprawdę Gmina decyduje w ten sposób, że teren 5.US przewiduje do realizacji wyłącznie konkretnie wymienionych dużych obiektów sportowych, które na dużą skalę mogą zaspakajać potrzeby mieszkańców gminy w zakresie dostępu do kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. W ten sposób Gmina zamierza zrealizować zadanie własne i przeznaczyć na ten cel przeszło połowę powierzchni działek skarżącej, wykluczając możliwości inwestycyjne, nawet te zgodne z przeznaczeniem terenu. Takie skonkretyzowanie obiektów sportowych byłoby dopuszczalne, gdyby Gmina, np. ustalała, że określony teren będzie terenem inwestycji celu publicznego w zakresie realizacji publicznych obiektów sportowych takiego właśnie typu. W przypadku takim, jak obrazują to wskazane ustalenia zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, Gmina nadużywając swojego władztwa obchodzi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości na realizację celu publicznego i konieczności wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności odpowiedniej części nieruchomości. Artykuł 6 pkt 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. przewiduje, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Dla uznania, że określona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego nie ma znaczenia kto będzie jej inwestorem, jakie będą źródła finansowania i czy przy okazji realizacji tego celu osiągane będą zyski (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Jeżeli więc w obszarze gminy nie zostały dotychczas w wystarczającym stopniu zagwarantowane możliwości zaspokojenia potrzeb publicznych w zakresie dostępu do tego typu obiektów sportowych, Gmina może doprowadzić do ograniczenia prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości za stosowną rekompensatą, w stopniu koniecznym do tych uzasadnionych potrzeb, co i tak z reguły pozostaje dolegliwością dla dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały zawarte w § 20 (teren 5.US) i odpowiednio w części graficznej uchwały w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżącej zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, ustalenia zawarte w § 16, § 20, § 22 części tekstowej uchwały zostały uchwalone z naruszeniem ww. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. została zmieniona z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku tej zmiany dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r. powstał obowiązek określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak zmiana ta nie dotyczy procedur rozpoczętych wcześniej. Stosownie do treści przepisu przejściowego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek stosowania zasad określonych w § 4 pkt 6 rozporządzenia, a więc określania wszelkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu do powierzchni działki lub terenu. Gmina niewątpliwie nie zawarła w szczegółowych ustaleniach dla terenów o symbolach 1.MW, 7.MW i 5.US dotyczących działek skarżącej obowiązkowego wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy. Określony dla tych terenów wskaźnik intensywności zabudowy dotyczy stosunku powierzchni całkowitej sumy kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej, a tymczasem Gmina miała obowiązek określić wskaźnik wynikający ze stosunku powierzchni zajętej przez zabudowę do powierzchni działki lub terenu. Ponadto określając dobrowolnie, niewymagany jeszcze przez przepisy prawa materialnego wskaźnik w postaci intensywności zabudowy, a także obowiązkowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odniosła oba te wskaźniki do powierzchni działki budowlanej (§ 2 pkt 3 uchwały). Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana nie upoważnia do twierdzenia, że w swym pierwotnym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stanowiący jego konkretyzację § 4 pkt 6 rozporządzenia w istocie odnosiły wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy do działki budowlanej.

Pojęcia "działki" i "działki budowlanej" nie są tożsame. Działkę budowlaną wg art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n. przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Przez nieruchomość gruntową na podstawie art. 4 pkt 1 u.g.n. należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, zaś z art. 46 § 1 K.c. wynika, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lud więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela. Z kolei § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną, dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Działką budowlaną będzie więc zarówno jedna działka gruntu, jak też kilka działek gruntu stanowiących nieruchomość. Nakaz określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki, nie zaś działki budowlanej nie może być więc traktowany jako zabieg przypadkowy, gdyż prowadzi do uzyskania przez potencjalnego inwestora innych wymagań w zakresie możliwości kształtowania zabudowy w zależności od tego czy przysługuje mu tytuł prawny do działki budowlanej składającej się jedynie z jednej działki gruntu, czy też z nieruchomości gruntowej (a więc kilku działek gruntu). Ustawodawca, zdaniem Sądu, dokonując zmiany ustawy nie dokonał jedynie doprecyzowania dotychczasowej koncepcji, ale dokonał jej jakościowej, znaczącej zmiany. Dopiero więc obecnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy muszą być jednakowe dla działki budowlanej niezależnie od tego, czy składa się z jednej działki gruntu, czy też z kilku działek gruntu. Wcześniejszy wymóg dotyczył określania parametrów i wskaźników zabudowy dla działki gruntu (przez którą należy rozumieć działkę ewidencyjną), która choć nie zawsze spełniała wymogi techniczne do realizacji budynków mogła stanowić działkę budowlaną, już wówczas, gdy spełniała wymogi techniczne do realizacji obiektów budowlanych (a więc nie tylko budynków). Dlatego określony w kwestionowanych ustaleniach części tekstowej uchwały wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszony do powierzchni działki budowlanej (co wynika z definicji zawartej w § 2 pkt 3 uchwały), został określony z naruszeniem ww. przepisów. Wskazane ustalenia zaskarżonej uchwały, które kształtują sytuację skarżącej jako właścicielki działek objętych tymi postanowieniami zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Zakres naruszeń uzasadniał konieczność stwierdzenia nieważności § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada m.st. Warszawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że "przy planowaniu terenów o przeznaczeniu 12 KD-D i 11.KP/ZP Gmina działała w sposób dowolny nie biorąc w dostateczny sposób pod uwagę wartości jaką stanowi prawo własności do nieruchomości i z naruszeniem zasady proporcjonalności wprowadzając nadmierne, istotnie ograniczające swobodę wykonywania tego prawa ograniczenia dla realizacji własnych zadań wobec mieszkańców gminy" (str. 17 uzasadnienia wyroku), co skutkowało stwierdzeniem nieważności jednostek terenowych oznaczonych symbolami 11.KP/ZP, 12 KD-D, 1.MW, 7.MW(U) w stosunku do działki nr 22/9 oraz stwierdzeniem nieważności jednostki terenowej oznaczonej symbolem 12 KD-D w stosunku do działki nr [...], należących do skarżącej, podczas gdy lokalizacja drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 12 KD-D oraz ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego oznaczonego symbolem 11.KP/ZP została poprzedzona szeroką analizą organu pod względem walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości sąsiadujących;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "gmina nie posiadała kompetencji do określania przeznaczenia konkretnego terenu pod realizację ściśle stypizowanych obiektów" (str. 18 uzasadnienia wyroku), podczas, gdy takie uprawnienie wypływa z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., co za skutkowało stwierdzeniem nieważności w zakresie jednostki terenowej oznaczonej symbolem 5.US w stosunku do działki nr [...] i działki nr [...] należących do skarżącej;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że "gmina nie posiadała kompetencji do określania przeznaczenia konkretnego terenu pod realizację ściśle stypizowanych obiektów" (str. 18 uzasadnienia wyroku), podczas, gdy określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu polega także na ustanowieniu ograniczeń, które mogą polegać na określeniu pewnego typu obiektów na terenie o danym przeznaczeniu, co za skutkowało stwierdzeniem nieważności w zakresie jednostki terenowej oznaczonej symbolem 5.US w stosunku do działki nr [...] i działki nr [...] należących do skarżącej;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina "niewymagany jeszcze przez przepisy prawa materialnego wskaźnik w postaci intensywności zabudowy, a także obowiązkowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odniosła oba te wskaźniki do powierzchni działki budowlanej", co skutkowało stwierdzeniem nieważności w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki nr [...] oraz stwierdzeniem nieważności § 20, i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki nr [...], należących do skarżącej, podczas, gdy na gruncie ww. przepisów dopuszczalne było odnoszenie wskaźnika PBC lub niewymaganego wówczas wskaźnika intensywności zabudowy do działek ewidencyjnych, budowlanych, czy innych możliwych do precyzyjnego zidentyfikowania jednostek powierzchni ziemi;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "gmina niewątpliwie nie zawarła w szczegółowych ustaleniach dla terenów o symbolach 1.MW, 7.MW(U), 5.US dotyczących działek skarżącej obowiązkowego wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy", co skutkowało stwierdzeniem nieważności w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki nr [...] oraz stwierdzeniem nieważności § 20, i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki nr [...], należących do skarżącej, podczas, gdy z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika konieczność określenia w miejscowym planie minimalnej powierzchni zabudowy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli działania organu wg kryterium celowości, które przejawiało się we wskazaniu rozwiązań alternatywnych w stosunku do przyjętych przez organ w akcie prawa miejscowego, które, zdaniem Sądu I instancji, "pozwoliłyby zrealizować te same cele bez tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącej i przy zdecydowanie mniejszej ingerencji w prawo własności innych właścicieli działek, niż ma to miejsce wobec skarżącej" (str. 16 uzasadnienia wyroku), co skutkowało stwierdzeniem nieważności jednostek terenowych oznaczonych symbolami 11.KP/ZP, 12 KD-D, 1.MW, 7.MW(U) w stosunku do działki nr [...] oraz stwierdzeniem nieważności jednostki terenowej oznaczonej symbolem 12 KD-D w stosunku do działki nr [...], należących do skarżącej, podczas gdy kontrola sądowa sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się na podstawie kryterium legalności nadto zaproponowane rozwiązania przez Sąd byłyby sprzeczne z § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie lub powodowałyby ograniczenia możliwości realizacji obiektów ogólnodostępnej infrastruktury publicznej oraz na zwiększenie kosztów odszkodowawczych, jak i nakładów finansowych przeznaczonych na realizację drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo argumentacja skargi kasacyjnej posiada usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zasadniczo postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także na etapie postępowania ze skargi kasacyjnej, ujawniło, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek skarżącej została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co też wyczerpuje przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. części. Próba niejako "poszukiwania" na etapie postępowania sądowoadministracyjnego argumentacji tylko potwierdza okoliczność braku należytego uzasadnienia przyjętych w planie miejscowym ograniczeń przysługującego skarżącej prawa własności.

Nie ulega wątpliwości, że przy uchwaleniu planu miejscowego Gminie przysługiwało uprawnienie w postaci "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19). Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które w zależności od okoliczności powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. prawa własności i zestawienia go z potrzebami interesu publicznego – art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.). Wymagane jest zatem dokonanie procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem stwierdzenia czy posiada usprawiedliwione podstawy ingerencja w prawo własności kosztem danego podmiotu. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 1544/19).

Ma rację Sąd I instancji, że Gmina, korzystając ze swoich uprawnień planistycznych, wprowadziła w planie takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą przeznaczenie części działek skarżącej pod drogę dojazdową (12 KD-D – projektowana droga 6) i ciąg pieszo-rowerowy (11.KP/ZP) spowodowało przeznaczenie znaczącej wielkości działek skarżącej pod ciągi komunikacyjnej i takie usytuowanie linii rozgraniczających terenu o przeznaczeniu drogowym spowodowało nie tylko przyporządkowanie działek nr [...] i [...] do kilku terenów o różnym przeznaczeniu, ale zmniejszyło powierzchnię działek możliwą do zainwestowania. Ma także rację Sąd I instancji stwierdzając, że narzucone w ramach art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustalenia dotyczące obowiązujących powierzchni działek budowlanych, a także narzucony rodzaj obiektów budowlanych w rzeczywistości wykluczyły samodzielne inwestycyjne wykorzystanie działek skarżącej. Jeżeli bowiem w planie jako minimalny wymóg dla działki budowlanej na terenie 5.US wskazano 15000 m2, tym samym nieruchomości skarżącej o łącznej powierzchni ponad dwa razy mniejszej, nie spełniają tego wymogu, a więc pozbawione są prawa do samodzielnej zabudowy jeśli chodzi o przeznaczenie pod obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne oraz (dopuszczalne) obiekty gastronomiczne. Natomiast samo w sobie posłużenie się w zaskarżonej uchwale pojęciem "działki budowlanej" nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej, ponieważ to pojęcie odnosi się także do jednej działki ewidencyjnej, jak i jej części. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18). Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowiło naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieokreślenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (z uwagi na wszczęcie procedury planistycznej w 2004 r.). Niemniej mając na względzie, że zgodnie z art. 6 pkt 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych jest celem publicznym, istnieją podstawy do stwierdzenia, że nieruchomości skarżącej, uwzględniając ogół postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do tych nieruchomości, utraciły samodzielny walor inwestycyjny, a brak określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w odniesieniu do terenu 5.US, wespół z dopuszczeniem lokalizacji tylko konkretnych typów obiektów sportowych, przeznaczeniem nieruchomości skarżącej także pod ciągi komunikacyjne oraz ustaleniem minimalnej powierzchni działki budowlanej wynoszącej 15000 m2, może być odczytywane jako nieuprawnione naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej w wyniku naruszenia zasady proporcjonalności. W istocie parametry zabudowy nie dotyczą działek skarżącej, ponieważ zgodnie z zaskarżoną uchwałą działki te (jako ewidencyjne) nie spełniają wymogu powierzchniowego dla "działki budowlanej", ponieważ plan miejscowy w omawianym zakresie nie uwzględnia w pełni "siatki" własnościowej występującej w terenie, która w trakcie procedury planistycznej uległa zmianie.

Dla usprawiedliwienia takiego zakresu ingerencji w prawo własności nie wystarczy powołać się na treść art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Oczywiście w myśl tego przepisu plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro zatem można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3774/19). A zatem w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., o czym już wyżej była mowa.

Dlatego trafnie Gmina argumentuje w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż gmina nie posiadała kompetencji do określania przeznaczenia konkretnego terenu pod realizację ściśle stypizowanych obiektów. Niemniej zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, a dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. pozbawione są skuteczności skoro w procesie planistycznym nie rozważono należycie interesów skarżącej, czym naruszono zasadę proporcjonalności. Ma zatem rację Sąd I instancji, że Gmina nie wykazała aby w procedurze planistycznej w sposób należyty uzasadniono ingerencję w prawo własności, która w istocie poprzez uregulowania planistyczne uniemożliwia skarżącej podjęcie działalności inwestycyjnej. Taka poważna ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw oraz wolności jednostki (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021, komentarz od art. 15, teza nr 36).

W tych okolicznościach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w ramach przeznaczenia terenu 5.US Gmina przewiduje do realizacji wyłącznie konkretnie wymienionych dużych obiektów sportowych, które na dużą skalę mogą zaspakajać potrzeby mieszkańców gminy w zakresie dostępu do kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Należy zgodzić się z oceną Sądu, że takie skonkretyzowanie obiektów sportowych byłoby dopuszczalne, gdyby gmina, np. ustalała, że określony teren będzie terenem inwestycji celu publicznego w zakresie realizacji publicznych obiektów sportowych takiego właśnie typu. W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały teren o symbolu 5.US (obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne; obiekty gastronomiczne) nie został zakwalifikowany do terenów inwestycji celu publicznego, co stanowi dodatkowy argument do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w sposób nieproporcjonalny ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności, a w przyszłości może implikować negatywne dla skarżącej skutki, np. z uwagi na konieczność sprzedaży nieruchomości wyłącznie określonej grupie inwestorów, a w takiej sytuacji ograniczenie obrotu nieruchomościami godzi w istotę prawa własności, tj. możliwość rozporządzania rzeczą (art. 140 K.c.). Tego zaś rodzaju forma wywłaszczenia zgodnie z Konstytucją RP dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywana na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty wolności i praw; a nadto własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ za jego pomocą jedynie wykazano, że w odniesieniu do ciągów komunikacyjnych wyznaczonych na nieruchomości skarżącej została poprzedzona szeroką analizą organu pod względem walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości sąsiadujących. Z tych twierdzeń nie wynika aby należycie uwzględniono w procesie planistycznym interesy skarżącej; co dodatkowo potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, że skarżąca w trakcie procedury planistycznej otrzymała zwrot nieruchomości, które wcześniej należały do Gminy i nie składała żadnych uwag do projektu planu miejscowego. Ma więc rację Sąd I instancji stwierdzając, że organ nie potrafił wyjaśnić czy gmina podjęła się jakichkolwiek analiz związanych z rozważaniem innych alternatyw dla poprowadzenia przebiegu, np. drogi publicznej dojazdowej, a zapewniających możliwość realizacji tych samych celów.

Ponadto nie stanowią skutecznej podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zasad ustalania wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Co prawda, jak wskazał Sąd, brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały wskazywało, że wskaźnik w postaci intensywności zabudowy, a także obowiązkowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do powierzchni działki budowlanej. Z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, zastosowanie znalazł art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu (na co także wskazał Sąd I instancji), który to przepis w istocie nie wyjaśniał na czym polega wskaźnik intensywności zabudowy (jak obecnie – w odniesieniu do "działki budowlanej"). Jednak przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja miała na celu wskazanie, że Gmina w istocie tego rodzaju parametry odniosła wyłącznie do działki budowlanej, której minimalna powierzchnia zgodnie z planem wynosi 15000 m2 dla terenu 5.US i 3000 m2 dla terenów 1.MW i 7.MW(U), tym samym pozbawiając mniejsze działki skarżącej waloru działek budowlanych, które zgodnie z definicją "działki budowlanej" jako działki ewidencyjne też mogą posiadać walor działek budowlanych lub nawet ich części, o czym wyżej była mowa. Brzmienie art. 2 pkt 12 u.p.z.p., zawierającego definicję "działki budowlanej" od początku obowiązywania ustawy nie uległo modyfikacjom. Zgodnie z jego treścią przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stąd przy ustalaniu w planie miejscowym wielkości minimalnej dla działek budowlanych wymagane jest uwzględnienie "siatki" własnościowej istniejącej w terenie i uzasadnienie z jakich względów pojedyncze działki ewidencyjne nie mogą samodzielnie pełnić funkcji działki budowlanej. W niniejszej sprawie nie wykazano aby na etapie procedury planistycznej organ planistyczny dokonał w tym zakresie stosownego wyważenia różnych grup interesów, co doprowadziło do sytuacji, w której de facto nie ustalono dla działek skarżącej wskaźników zabudowy Ma też rację Sąd I instancji, że Gmina nie zawarła w szczegółowych ustaleniach dla terenów o symbolach 1.MW, 7.MW i 5.US dotyczących działek skarżącej obowiązkowego wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy. Taka ocena jest konsekwencją treści § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej". Takie były bowiem wymogi ustalone przez prawodawcę jeśli chodzi o stosowanie standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w odniesieniu do wskaźników zagospodarowania terenu. Nie podważono zatem skutecznie w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji, który niewadliwie wskazał, że nakaz określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki, nie zaś działki budowlanej nie może być więc traktowany jako zabieg przypadkowy, gdyż prowadzi do uzyskania przez potencjalnego inwestora innych wymagań w zakresie możliwości kształtowania zabudowy w zależności od tego czy przysługuje mu tytuł prawny do działki budowlanej składającej się jedynie z jednej działki gruntu, czy też z nieruchomości gruntowej (a więc kilku działek gruntu).

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. choć zawiera usprawiedliwione podstawy, jednak uchybienie to należało uznać jako te, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd administracyjny jest wyłącznie powołany do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie może zastępować/wyręczać organu w sprawowaniu jego kompetencji, np. w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej, w tym właściwego uzasadnienia rozwiązań planistycznych. Dlatego wywód Sądu I instancji odnośnie do wskazania alternatywnego zaplanowania dróg dojazdowych nie ma prawnie charakteru wiążącego. Jedynie poglądowo obrazuje możliwość innego poprowadzenia dróg, co zasadniczo potwierdza ocenę Sądu, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne z uwagi na ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności wymagało uwzględnienia zasady proporcjonalności. Stawiało to i stawia przed organem wymóg odpowiedniego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych z uwzględnieniem interesu skarżącej, czego w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.