Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2023 r., II SAB/Łd 93/23 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 listopada 2023 r., II SAB/Łd 93/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę F. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 12 lipca 2023 r. F. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi oraz Prorektora ds. organizacji i finansów Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej wnioskiem z 19 czerwca 2023 r. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902; "u.d.i.p."). W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że wnioskiem z 19 czerwca 2023 r. zwróciła się drogą elektroniczną z adresu [...] do Rektora Społecznej Akademii Nauk

i innych osób określonych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że: "w związku z moim wcześniejszym wnioskiem z dnia 21 maja 2023 roku o dostęp do informacji publicznej oraz skargi na bezczynność z dnia 12 czerwca 2023 roku skierowanymi do Państwa Uczelni, z niepokojem informuję, że treść zarówno wniosku, jak i skargi na bezczynność, została ujawniona osobie trzeciej nie będącej osobą uprawnioną i nie będącą pracownikiem rektoratu, która nie jest stroną postępowania ani nie posiada uprawnień do wglądu w tego rodzaju dokumenty. Informuję, że posiadam dowód na ujawnienie tych informacji oraz nazwisko osoby która tą informacje jako nie uprawniona uzyskała - dane te są zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych chronione i podlegają jedynie ujawnieniu organom uprawnionym. Ujawnienie treści mojego wniosku oraz skargi osobie trzeciej jest rażącym naruszeniem prawa do prywatności oraz zasad poufności informacji, które powinny być przestrzegane przez Państwa uczelnie, a także przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Jestem głęboko zaniepokojony tym incydentem i zgłaszam tę sprawę w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z nieuprawnionym ujawnieniem informacji oraz ochrony praw. Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Kto był odpowiedzialny za ujawnienie treści mojego wniosku oraz skargi osobie trzeciej?

2. Jakie są przyczyny tego nieuprawnionego ujawnienia?

3. Jakie środki zostaną podjęte, aby zapobiec podobnym incydentom w przyszłości?

4. Jakie kroki zostaną podjęte w celu ochrony moich prywatnych informacji oraz poufności dokumentów związanych z moimi wnioskami i skargami?

5. W jaki sposób zostanę poinformowany o wynikach prowadzonego postępowania wyjaśniającego?".

Do skargi załączono kopię wniosku z 19 czerwca 2023 r. (wydruk maila wysłanego z adresu [...]). Wniosek został dostarczony do podmiotu 19 czerwca 2023 r. drogą elektroniczną na adresy poczty elektronicznej dostępne na stronach internetowych podmiotu tj. rektorat@san.edu.pl; uczelnia@san.edu.pl. Do dnia wniesienia skargi adresat wniosku nie podjął żadnych czynności zmierzających do udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor Społecznej Akademii Nauk w Łodzi wniósł

o odrzucenie skargi wobec Prorektora ds. organizacji i finansów Społecznej Akademii Nauk w Łodzi, a wobec Rektora o jej oddalenie. Odwołując się do art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie w do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") oraz do art. 61 § 1, art. 63 § 1-3a i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), wywodził, iż email z 19 czerwca 2023 r., który wpłynął do organu, a na który powołuje się strona skarżąca, poza enigmatycznym adresem [...], nie zawierał jakichkolwiek informacji pozwalających na identyfikację podmiotu, który występował z żądaniem udzielenia przedmiotowej informacji publicznej. Stąd też wniosek ten jako niespełniający ustawowo określonych przepisami k.p.a. wymogów podania został pozostawiony bez rozpoznania. Organ podkreślił, że z żadnej okoliczności sprawy nie wynika, aby nadawcą ww. wniosku z 19 czerwca 2023 r. była strona skarżąca, a co za tym idzie zarzucaną mu przez Fundację bezczynność uznać należy za zaskakującą, a przynajmniej przedwczesną.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że wobec brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak i art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., dla skutecznego wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, niezbędne jest wykazanie tożsamości podmiotu występującego o udzielenie danej informacji publicznej i podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie przedłożony wraz ze skargą wniosek z 19 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został podpisany, a zarówno jego treść, jak i adres poczty elektronicznej, z którego został wysłany - [...], nie pozwalają na zidentyfikowanie podmiotu wnioskującego. W przedmiotowej sprawie Fundacja w skardze podała adres [...], z którego to nadała wniosek. Z wniosku natomiast wynika, że został on nadany z adresu [...]. W tych okolicznościach sprawy - zdaniem sądu I instancji - strona skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż to Fundacja była autorem wniosku z 19 czerwca 2023 r. o udzielenie przez Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi przedmiotowej informacji publicznej. O powyższej okoliczności nie świadczy samo przedłożenie odpisu wniosku, czy też wynikające z powyższego domniemanie dostępu skarżącej do którejś, ze skrzynek poczty elektronicznej. Sąd podkreślił, iż w dobie dzisiejszego rozwoju technik informatyzacji uzyskanie dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również wykluczyć, iż wnosząc przedmiotową skargę Fundacja, działając w ramach swojej statutowej działalności, występowała w imieniu innego podmiotu, który był autorem wniosku z 19 czerwca 2023 r.

W ocenie sądu I instancji istotną i najważniejszą okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi jest brak wykazania tożsamości pomiędzy autorem wniosku z 19 czerwca 2023 r., a Fundacją zarzucającą Rektorowi Społecznej Akademii Nauk w Łodzi bezczynność w jego rozpoznaniu. Powyższe zaś prowadzi do stwierdzenia, że strona skarżąca nie wykazała, że posiada legitymację skargową i tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności ww. organu w dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, która została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 119 ust. 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że stan faktyczny (tożsamość wnioskodawcy i skarżącego) budził wątpliwości sądu I instancji;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z 21 maja 2023 r., błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego odpisu wniosku, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.

Zarzut I.2 jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest skarga wniesiona na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest nią zatem sprawa administracyjna sensu stricto, tj. sprawa załatwiana w procesie stosowania prawa administracyjnego materialnego w drodze decyzji administracyjnej, która byłaby wydawana w oparciu o przepisy k.p.a. Żaden ze wskazanych w zarzucie przepisów, a to przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie znalazł zastosowania w postępowaniu organu oraz pośrednio – w czynnościach procesowych podejmowanych przez sąd I instancji. Nie mogły one w związku z tym zostać naruszone przez ten sąd.

Z tych względów zarzut naruszenia tych przepisów jest nieuzasadniony.

Zarzut I.1. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na bezczynność organu administracji. Oznacza to, że skarga mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przywołany w zarzucie przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym od stopnia jej skomplikowania, wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i innych okoliczności. Stopień prawnej lub faktycznej złożoności sprawy nie jest kryterium różnicującym i wyznaczającym tryb procedowania przez sądem administracyjnym. Do zagadnienia tego nie odnosi się z pewnością przywołany w zarzucie przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jak i podniesiony w uzasadnieniu art. 90 p.p.s.a. Notabene art. 90 p.p.s.a. jest wewnętrznie rozbudowany, a tym samym ewentualny jego zarzut został sformułowany niestarannie w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie woli autora skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzut tej treści nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku prawnego, co czyni go nieuzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.