IV SA/Po 1203/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-30	
Data wpływu	2013-12-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Jerzy Stankowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 2904/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono niezgodność z prawem uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T.P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nadania nazw ulicom 1. Orzeka, że § 8 uchwały nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miejscowości S., K. i D. jest niezgodny z prawem; 2. W pozostałym zakresie skargę oddala.	
Uzasadnienie
IV SA/Po 1203/13

U z a s a d n i e n i e

T.P. dnia (...) r. złożył skargę w trybie art. 101 ust 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) na uchwałę nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miejscowości S., K. i D.

Zdaniem skarżącego przy podjęciu tej uchwały naruszono prawo bowiem: nie podjęto uchwały o nadaniu nazw ulicom przed podjęciem uchwały określającej nazwy ulic, nie podano podstawy prawnej w projekcie tej uchwały, nie było inicjatywy społecznej i wniosku o nadanie ulicom nazw, nawiązano w uchwale do nieważnego zebrania wiejskiego z (...) r., wreszcie nie uwzględniono wniosku 49 osób o nienadawanie nazw ulicom.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzupełnieniu skargi z (...) r. skarżący zarzucił Radzie Gminy w S. przy podejmowaniu uchwały naruszenie art. 50 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 8, 9 kpa, a nadto § 55 ust. 2 pkt 4 Statutu Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywania pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postepowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu lub podjęcia uchwały.

Z mocy art. 134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) – dalej P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a). Jest niespornym, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb i wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa dnia (...) r. Dnia (...) r. Uchwałą (...) z (...) r. Rada gminy S. odmówiła uchylenia uchwały nr (...) z (...) r. w sprawie nadania nazw ulicom na ternie miejscowości S., K. i D. Uchwałą tę doręczono skarżącemu w trybie doręczenia awizowanego ze skutkiem na dzień (...) r. Tak więc skarga T.P. została wniesiona w terminie.

W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy S. z (...) r. nr (...) złożona została w trybie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2013 poz. 594 ze zm.), który stanowi że każdy czyj interes prawy lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero bowiem ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II ISK 1613/07). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05).

Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku z naruszeniem z sytuacja prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialna, pozbawiają go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12 i z 1.10.2013 r. I OSK 1209/13). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłoby związkami o charakterze prawnym (por. J.Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95 OSP 1997 nr 4 poz. 83A).

Oceniając legitymację procesową skarżącego w świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd uznał, ze skarżący nie wykazał w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów i to art. 50 ustawy o samorządzie gminnym czy też zasad ogólnych w postaci art. 7, 8, 9 kpa. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu innych osób, których przedstawicielem (jako radny) chciałby być skarżący. Kwestia upodobań co do nazw ulic, czy nawet wymiana dokumentów (dowodu osobistego czy prawa jazdy) wyczerpuje znamiona interesu faktycznego, a nie prawnego. Z tych względów wobec braku wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały – uzasadnionym było oddalenie skargi T. P.

Jednakże jak już na wstępie stwierdzono Sąd przy kontroli zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami skargi i stosuje przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach sprawy (art. 134 i 135 P.p.s.a).

Skarżona uchwała nr (...) Rady Gminy S. z (...) r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miejscowości S., K. i D. stanowi w § 8, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". Taka regulacja obowiązuje w sytuacjach kiedy podejmowana uchwała ma przymiot prawa miejscowego, bądź jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 Ustawy z 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych tj. Dz.U. z 2011 nr 197 poz. 1172).

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, który od 10.10.2005 r. określa, że do właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw ulic dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników".

W judykaturze i doktrynie uznaje się , że uchwała o nadaniu ulicom nazw ma samodzielną podstawę prawną wyłącznie w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i nie mieści w żadnej kategorii aktów o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 9.04.2008 II SA/Rz 136/08, z dnia 6.06.2008 r. II SA/Rz 295/08 – Lex 507869; 511454 a także D.Dąbek – Prawo miejscowe samorządu terytorialnego Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków 2003, str. 178; Jan Boć – Prawo administracyjne, Wrocław 2000, str. 84).

Konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy,. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne. W praktyce oznacza to, że akt –prawa miejscowego jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy. Rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminny.

Zdaniem Sądu kontrolującego przedmiotową sprawę, uchwała o nadaniu nazw ulicom nie ma charakteru abstrakcyjnego i jest konkretnym, jednorazowym rozstrzygnięciem odnoszącym się do jednostkowej sytuacji.

Toteż skoro Uchwała nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miejscowości S., K. i D. nie jest aktem prawa miejscowego, jej § 8 uzależniający wejście w życie przytoczonej uchwały od uprzedniego jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego pozostaje w sprzeczności z art. 13 Ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Skoro kontrolowana uchwała nie ma przymiotu prawa miejscowego Sąd był zobowiązany zastosować przy orzekaniu w sprawie normy z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i orzec, że § 8 uchwały jest niezgodny z prawem.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 i 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku i dotyczyło to wyłącznie charakteru aktu.

Natomiast w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.

KP