II OSK 554/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-04-17	
Data wpływu	2008-04-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jarosław Stopczyński /sprawozdawca/
Krystyna Borkowska	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Po 299/07	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 24 par.2 pmkt 7. art. 25 par.1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 299/07 w sprawie ze skargi D. i K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie z dnia [...] lutego 2007r.

Zaskarżoną decyzją Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie z dnia [...] lutego 2007 r., którą nakazano D. i K. P. rozbiórkę zadaszenia nad częścią podwórka na działce nr geod. [...] położonej w B. – S. przy ul. [...]. Powyższe decyzje wydano po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/PO 1166/05 , którym uchylono decyzję obu instancji umarzające postępowanie dotyczącego w/w zadaszenia.

Sąd I-ej instancji podniósł, iż bezspornym faktem jest wybór uczestnika postępowania K. P. na Starostę Leszczyńskiego. Rada Powiatu Leszczyńskiego podjęła w tej kwestii uchwałę nr [...] w dniu [...] listopada 2006r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji. Sąd wskazał, iż w pierwszej instancji decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesznie. Podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane inspektora nadzoru budowlanego powołuje i odwołuje starosta. Dlatego też Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wybór strony niniejszego indywidualnego postępowania na Starostę Leszczyńskiego jest w tym postępowaniu nieistotny proceduralnie. Wskazano, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Podkreślono, iż urzędnik pełniący służbę państwową występuje zawsze w podwójnej roli: jako pracownik oraz jako uczestnik administracyjnoprawnego stosunku podporządkowania.

Sąd podniósł, iż zgodnie z przepisami prawa starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W zakres tego zwierzchnictwa wchodzi: 1) powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonywanie wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zatwierdzanie programów ich działania, 3) uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu, 4) w sytuacjach szczególnych kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek, 5) zlecanie w uzasadnionych przypadkach kontroli.

Sąd I-ej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który wykluczył możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. uznając, że przepis ten nie dotyczy organu wydającego w pierwszej instancji zaskarżoną decyzję, a tylko pracownika organu administracji publicznej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji będą miały zastosowanie również wobec samych organów administracji, a ściślej mówiąc do osób pełniących funkcję organu administracyjnego. Organ administracji jest to bowiem pracownik który tym różni się od innych, że zajmuje stanowisko z którym związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Jeśli tak to organ administracji podlega wszystkim tym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a. nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego.

Sąd stwierdził, iż wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., jest przesłanką wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł zatem przy rozpatrywaniu sprawy pominąć faktu wydania decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. To naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co spowodowało konieczność uwzględnienia skargi. Wskazano również, iż wydanie w I instancji decyzji przez pełniącego funkcję organu pracownika, którego zwierzchnikiem jest osoba będąca stroną postępowania, jest równoznaczne z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i 8 k.p.a. mogącym istotnie wpłynąć (negatywnie bądź pozytywnie) na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W/w wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez błędna ocenę materiału dowodowego.

Autor skargi wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez mylne rozumienie znaczenia tych przepisów, oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej i art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie poprzez ich pominięcie w rozważaniach dotyczących organu administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa.

Autor skargi kasacyjnej stawia rozstrzygnięciu Sądu I-ej instancji dwa zarzuty:

1. zarzut naruszenia przepisów postępowania,

2. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów wiąże się z obrazą art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. i polega na błędnej ocenie materiału dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie tylko jest nietrafny ale i błędnie sformułowany. Trudno bowiem uznać, iż Sąd I-ej instancji nie wydał wyroku po zamknięciu rozprawy. Zapisy znajdujące się w protokole rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeczą powyższej sugestii. Zupełnie bezpodstawne jest również stwierdzenie jakoby akta sprawy, a mówiąc precyzyjniej materiał dowodowy który w aktach tych zgromadzono został pominięty przez Sąd I instancji.

Autor kasacji kwestionując w istocie wykładnie art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. winien powołać się na podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt. 2 ppsa. Podnosząc natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej powinien odwołać się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 1 ppsa.

Niezależnie jednak od powyższych mankamentów kasacji stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a. i fakt tego naruszenia Sąd I-ej instancji słusznie podniósł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, iż punktem wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie jest art. 86 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest powoływany i odwoływany przez Starostę. Już choćby z tego faktu należało wyprowadzić wniosek, iż powstaje tu swoisty stosunek nadrzędności służbowej, który uniemożliwia temu inspektorowi jako osobie pełniącej funkcje organu branie udziału w postępowaniu w którym stroną jest Starosta. W żadnym razie nie można było stawiać tezy (tak jak uczynił to organ), że obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że sprawę rozstrzyga osoba powołana na stanowisko przez stronę postępowania.

Niezależnie od powyższego ów stosunek podległości służbowej Inspektora w stosunku do Starosty wynika expresis verbis z treści art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. Ust. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592 ze zm.). Starosta jest bowiem nie tylko kierownikiem starostwa powiatowego, ale i zwierzchnikiem służbowym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

Wbrew temu co sugeruje kasacja owa podległość wynika także z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. Ust. z 2001 r. Nr 80 poz. 872 ze zm.). Otóż tenże przepis stanowi, ze pod zwierzchnictwem Starosty działają kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. Takie zadania wykonują m.in. Powiatowi Inspektorzy Nadzoru Budowlanego, zaś owo zwierzchnictwo jest niczym innym jak nadrzędnością służbową do której odnosi się art. 24 § 1 pkt. 7 k.p.a.

Słuszności rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie podważa również przywołany w kasacji art. 33 b pkt. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi bowiem, że powiatową administrację zespoloną stanowią m.in. jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatów, służb, inspekcji i straży.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie tylko dlatego, ze nie odwoływano się do jego treści w uzasadnieniu wyroku tego Sądu, ale i dlatego, że nie powoduje on wyłączenia zwierzchnictwa Starosty w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w żadnej sytuacji, która wiąże się z jego ustawowymi kompetencjami.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 86 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 2 pkt. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie należy odrzucić.

Za bezpodstawny uznać należy także zarzut, który sprowadza się do tego jakoby w postępowaniu przed Sądem I-ej instancji doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. Ust. z 2006 r. nr 170 poz. 1218 ze zm.), a to chociażby dlatego, że kasacja nie precyzuje jaki konkretnie przepis (przepisy) tej regulacji prawnej został naruszony i w czym naruszenie to miałoby się przejawiać.

Reasumując należy stwierdzić, iż w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym wykładnia art. 25 § 1 k.p.a. której dokonano przy wykorzystaniu treści art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. była prawidłowa. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji będą miały zastosowanie także wobec samych organów o ile konkretne osoby i tylko one będą pełniły ich funkcje.

Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.