Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 914/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 914/20 oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. nr [...]nakładającą na Gminę Miejską Kraków administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 zł z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z [...] kwietnia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego Kazimierza (nr rej. [...]) i Bulwarów Wiślanych (nr rej. [...]).

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 107e ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej: uozoz) decyzja nakładająca karę pieniężną w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, iż zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne. Ponadto na ww. zalecenia pokontrolne nie wpłynęły w ustawowym terminie zastrzeżenia i nie była składana skarga. W świetle powyższych faktów za nieskuteczne uznano te zarzuty skargi, które odnosiły się do prawidłowości wydanych zaleceń. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy doszło do sytuacji opisanej w art. 107e uozoz, a więc czy Gmina Miejska Kraków nie wykonała nałożonych na nią zaleceń pokontrolnych.

Stwierdzono ponadto, że częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez adresata tych zaleceń uprawnia organ, który je wydał do nałożenia kary pieniężnej, gdyż tylko pełne wykonanie zaleceń (i do tego w zakreślonym terminie) stanowi spełnienie obowiązku określonego w zaleceniach pokontrolnych. Wysokość nałożonej kary w kwocie 1000 zł, oscylująca w dolnym ustawowym zagrożeniu określonym w art. 107e ust. 1 uozoz, ustalona została w ocenie Sądu Wojewódzkiego bez przekroczenia przez organ swobody decyzyjnej. Organ wziął bowiem pod uwagę okoliczności, które zostały wymienione w art. 189d ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa). W szczególności przeciwko wymierzeniu kary w najniższym wymiarze przemawiało uporczywe ignorowanie obowiązku uzyskiwania akceptacji organu ochrony konserwatorskiej na działania z zakresu zagospodarowania terenów objętych ochrona konserwatorską.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d Kpa wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji.

2. Gmina Miejska Kraków wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 107e uozoz poprzez niezasadne uznanie, że nałożenie na skarżącą Gminę Miejską Kraków przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w drodze ww. decyzji kary pieniężnej w wysokości 1000 zł było prawidłowe, pomimo że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2011 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomych nie określa standardów ochrony konserwatorskiej, w tym standardów dokonywania nasadzeń, i nie zabrania dokonywania nasadzeń roślin na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych, oraz pomimo że zalecenia pokontrolne były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, jak również poprzez uznanie, że na etapie odwołania od decyzji nakładającej karę administracyjną i na etapie składania skargi do sądu administracyjnego nie można badać zasadności zaleceń pokontrolnych;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku poprzez przyjęcie, że:

- Gmina Miejska Kraków działająca przez Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie nie dokonywała w przeszłości obowiązku tego samego rodzaju, zwlekała w realizacji zaleceń konserwatorskich lub w ogóle nie realizowała tych zaleceń, i tym samym jawnie podważała kompetencje organu I instancji na obszarach układów urbanistycznych w Krakowie wpisanych do rejestru zabytków;

- zalecenia pokontrolne, których adresatem jest gmina nie muszą zawierać pouczeń o możliwości i sposobie ich kwestionowania;

- prawidłowe było przyjęcie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, że nasadzenia roślin, o których mowa w pkt 3 zaleceń pokontrolnych z [...] kwietnia 2018 r., zostały wykonane przez Gminę Miejską Kraków na terenie [...], a nie - jak faktycznie - na terenie układu urbanistycznego Kazimierza, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- należało uznać za nieskuteczne zarzuty skargi, które odnosiły się do prawidłowości wydanych zaleceń, bez dokonania oceny czy zalecenia były zasadne i prawidłowe.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 107e ust. 1 uozoz kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji, decyzja o nałożeniu tej kary ma charakter związany. Obowiązek nałożenia kary wynika wyłącznie z niewykonania zaleceń pokontrolnych. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ ww. zalecenia konserwatorskie z [...] kwietnia 2018 r. w pkt 3 obejmowały nakaz usunięcia w całości samowolnych nasadzeń drzew i krzewów na terenie zieleńca przy [...] u wylotu ul. [...] w stronę Wisły. Zalecenia te nie zostały wykonane, co uzasadniało zastosowanie art. 107e uozoz. Natomiast w ramach kontroli decyzji nakładającej karę na niewykonanie zaleceń pokontrolnych niedopuszczalne jest ocenianie legalności samych zaleceń i zastosowania art. 40 ust.1 uozoz i oceny jak zostały ukształtowane standardy ochrony konserwatorskiej w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zalecenia pokontrolne jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, mający charakter władczy podlegał odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. postanowienie NSA z 30 września 2002 r. sygn. akt II OSK 1692/20, postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 79/20, wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/15, wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18). Zatem polemika skarżącej co do zasadności i prawidłowości zaleceń pokontrolnych nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości zastosowania art. 107e uozoz.

3.4. Natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej, ponieważ został nieprawidłowo skonstruowany. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, który przepis został przez sąd naruszony. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku nie spełnia tych kryteriów, nie wskazano bowiem jaki przepis postępowania został naruszony przez Sąd I instancji. O ile bowiem na gruncie procedury cywilnej taki zarzut może być postawiony w apelacji i podlega merytorycznej ocenie (art. 368 Kpc), to w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jest to istotne uchybienie skargi kasacyjnej wykluczające jego merytoryczną ocenę.

3.5. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

3.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.